HUN-1990-S-002
a) Hongrie / b) Cour constitutionnelle / c)   / d) 04-10-1990 / e) 21/1990 / f)   / g) Magyar Közlöny (Journal officiel), 98/1990 / h) .
 
Mots-clés du Thésaurus systématique:
 
 
Principes généraux - État social.
Principes généraux - Mise en balance des intérêts.
Institutions - Activités et missions assignées à l'État par la Constitution.
Droits fondamentaux - Égalité - Critères de différenciation.
Droits fondamentaux - Droits civils et politiques - Droit de propriété - Privatisation.
 
Mots-clés de l'index alphabétique:
 
Reprivatisation, indemnisation / Privatisation, définition / Reprivatisation, définition / Coopérative, propriété.
 
Sommaire (points de droit):
 
En vertu de l'article 70/A.1 de la Constitution et en l'absence de motifs constitutionnels, si les biens de certaines personnes devaient être reprivatisés tandis que ceux d'autres personnes ne l'étaient pas - selon le type de biens - cela constituerait un cas de discrimination en matière d'acquisition des biens. S'agissant du programme de privatisation du gouvernement, il importait de lever l'incertitude théorique concernant les relations entre privatisation, reprivatisation et indemnisation. La privatisation consistait à remettre des biens d'État à des propriétaires privés, alors que la reprivatisation désignait la restitution de biens ayant appartenu à des particuliers mais qui se trouvaient actuellement en la possession de l'État. Le terme "indemnisation" était utilisé dans un sens particulier par le gouvernement: la seule base juridique de l'indemnisation partielle était l'équité; l'État n'était pas tenu de verser une telle indemnisation et aucun ancien propriétaire n'avait le droit de la toucher dans la mesure où elle n'était déterminée que par une décision souveraine de l'État.
 
Il convenait donc de se pencher sur deux types de discrimination, la première constatée entre les anciens propriétaires et les non-propriétaires, puis celle existant entre anciens propriétaires en fonction du type de bien. La constitutionnalité de la discrimination entre anciens propriétaires et non-propriétaires dépendait de la question de savoir si les intérêts de ces deux groupes avaient été mis en balance avec le même degré de prudence et d'impartialité. S'il devait arriver que le traitement préférentiel des anciens propriétaires permette à la distribution des biens d'État de produire, dans l'optique de l'"économie de marché" prescrite par la Constitution, un résultat social global plus favorable que l'égalité de traitement, ce traitement préférentiel serait légitime. Dans ce type de situation, il importait d'établir si les intérêts des anciens propriétaires fonciers avaient été pris en considération d'une façon aussi complète et impartiale que ceux de tous les autres anciens propriétaires, afin de mettre au jour le fondement objectif de la discrimination entre anciens propriétaires. En outre, il fallait prouver que l'on avait désavantagé les anciens non-propriétaires fonciers afin de réaliser une égalité aussi complète que possible entre les personnes dans le cadre de la future économie de marché. Selon l'interprétation que la Cour constitutionnelle donnait à l'article 70/A de la Constitution, la discrimination introduite dans la loi à l'examen serait donc inconstitutionnelle.
 
La prise de possession des biens des coopératives, même en application d'une loi, sans indemnisation immédiate et intégrale violait les articles 12.1 et 13 de la Constitution. En reconnaissant en vertu de l'article 12.1 de la Constitution que les coopératives étaient autonomes, l'État reconnaissait par la même occasion leur droit de propriété même si la Constitution ne prévoyait pas explicitement le droit de propriété des coopératives. L'article 9.1 de la Constitution proscrivait la discrimination ("clause sur l'égale protection de la loi") à l'encontre de toutes les formes de propriété; par ailleurs, en vertu de l'article 13 de la Constitution, la protection constitutionnelle était étendue, entre autres, aux biens non désignés des corporations à but lucratif. Dans la mesure où les coopératives et les coopératives agricoles étaient une forme de corporation à but lucratif, indépendamment du fait qu'elles n'étaient pas réglementées par la loi sur les corporations à but lucratif, les biens des coopératives agricoles (y compris les terres cultivables) bénéficiaient de la protection de la Constitution au même titre que les biens des corporations à but lucratif. Il s'ensuit que, lus en parallèle, les articles 12.1 et 13.1 de la Constitution protégeaient le droit de propriété, y compris le droit des coopératives agricoles sur les terres cultivables qu'elles possédaient. Dans la mesure où un décret officiel ou une loi ne pouvait autoriser la prise de possession des biens que moyennant une indemnisation immédiate, inconditionnelle et intégrale, la proposition du gouvernement était inconstitutionnelle.
 
Résumé:
 
Le Premier ministre a demandé un avis consultatif sur l'interprétation de certaines dispositions juridiques concernant le programme de privatisation du gouvernement.
 
Il a demandé:
 
a.   si les procédures d'indemnisation organisant la restitution de leurs biens à certains anciens propriétaires sans faire bénéficier d'autres anciens propriétaires des mêmes dispositions constituait une discrimination contraire à l'article 70/A de la Constitution. Selon le gouvernement, le principe général de la privatisation impliquait que les biens d'État étaient vendus à de nouveaux propriétaires moyennant paiement, tandis que les anciens propriétaires ne touchaient qu'une indemnisation partielle. La question des biens fonciers serait réglée selon des modalités qui feraient exception à ces principes, puisque les terrains originels seraient restitués en nature ou d'autres terrains seraient offerts en échange;
 
b.   si, dans le cadre des articles 12 et 13 de la Constitution, il était constitutionnel de prendre possession de terrains appartenant aux coopératives en dehors de toute procédure d'expropriation et d'indemnisation. Dans le cadre du programme de reprivatisation du gouvernement, les terres cultivables se trouvant en la possession des coopératives dont l'acquisition ne s'était pas faite selon les modalités prescrites par le Code civil seraient la source d'une reprivatisation sans indemnisation.
 
La Cour constitutionnelle a interprété l'article 70/A de la Constitution - à la lumière des articles 9 et 13.1 de la Constitution - comme signifiant que, en vertu de l'article 70/A.1 de la Constitution, il y avait discrimination à l'encontre de certaines personnes si, en l'absence de motifs constitutionnels, leurs biens étaient reprivatisés tandis que ceux d'autres personnes ne l'étaient pas, en fonction du type de biens. Cette discrimination était inconstitutionnelle.
 
La Cour constitutionnelle a interprété l'article 12.1 de la Constitution, lu en parallèle avec l'article 13.1 de la Constitution, comme signifiant que la République de Hongrie garantit aux coopératives agricoles le droit aux terres cultivées dont elles sont propriétaires. L'article 13.2 de la Constitution relatif à l'expropriation est une disposition de garantie qui est applicable à la prise de possession de biens non seulement par une décision officielle spécifique, mais aussi en vertu d'une loi. Ce transfert de propriété peut intervenir en application soit d'une décision officielle spécifique, soit d'une loi uniquement moyennant une indemnisation immédiate, inconditionnelle et intégrale. La prise de possession de biens en l'absence d'une telle indemnisation est donc inconstitutionnelle.
 
Dans la première partie de sa requête, le gouvernement demande si l'on peut considérer comme instaurant une discrimination entre anciens propriétaires le fait que, selon le type de bien, certains d'entre eux seulement se voient restituer leurs anciens biens durant le processus de reprivatisation des biens d'État.
 
On ne peut juger de la légitimité de toutes limitations imposées à des droits constitutionnels que sur la base d'une argumentation portant sur l'inévitabilité des limitations dans un cas d'espèce. Les arguments à l'appui de la discrimination entre les anciens propriétaires ne figurent pas dans la requête.
 
Toutefois, la Cour constitutionnelle a pris en considération le fait que la question elle-même implique qu'elle doit être examinée sous l'angle du programme de privatisation du gouvernement, et elle note que la privatisation des biens publics par la vente, en principe à n'importe qui, est l'un des principes de base de ce programme. Les anciens propriétaires de biens qui se trouvent actuellement en la possession de l'État seront partiellement indemnisés. La propriété foncière fait exception à ces principes car le droit de propriété originel serait rétabli en nature. La formulation de la requête peut permettre de conclure que dans le cas des anciens propriétaires de biens autres que des terrains, la restitution des biens en nature serait remplacée par une indemnisation partielle: "leurs biens ne leur seront pas rendus du fait de l'existence de principes de privatisation et d'indemnisation différents".
 
Ces explications ne contiennent aucune justification appréciable de la discrimination.
 
Il convient de se demander si la reprivatisation de la propriété foncière, dans l'optique de la reprivatisation des autres biens publics, implique une discrimination contraire à l'article 70/A de la Constitution.
 
La Cour constitutionnelle a considéré qu'en l'espèce, le fait de fonder une différentiation sur le type de bien constituait une discrimination à l'encontre de certaines personnes car cette différentiation se rapportait à l'acquisition des biens.
 
On se trouvait en présence de deux types de discrimination se chevauchant partiellement: une discrimination entre les anciens propriétaires et les non-propriétaires, d'une part, et une discrimination entre anciens propriétaires selon le type de bien.
 
L'article 70/A de la Constitution proscrit la discrimination en ce qui concerne les droits de l'homme et les droits des citoyens. De l'avis de la Cour constitutionnelle, la garantie par l'État du droit de propriété (article 13.1 de la Constitution) s'étend au droit d'acquérir des biens. En l'espèce, le droit d'entreprendre doit également être pris en considération car la privatisation, y compris la privatisation des terres, sert avant tout à mettre en place une économie de marché.
 
La question de savoir si la discrimination restait inscrite dans les limites constitutionnelles ne peut être examinée que dans le contexte objectif et subjectif des règles en vigueur car le même critère - disons, "propriétaire foncier" - peut constituer une discrimination, selon le contexte. L'égalité doit exister par référence aux éléments essentiels d'une situation donnée. Si, toutefois, une règle différente s'applique à un groupe dans le cadre d'un dispositif réglementaire donné, elle sera contraire à l'interdiction de la discrimination, à moins que n'existe une justification constitutionnelle suffisante pour rendre compte de la différence de traitement. En privatisant des biens publics, l'État remplit l'obligation de créer une économie de marché tenant compte des impératifs de la société, laquelle constitue l'un des buts énoncés dans le Préambule de la Constitution. Toutefois, en tant que propriétaire, l'État décide librement des modalités du soutien qu'il apporte à la propriété privée, même lorsqu'il s'agit de transférer ses propres biens.
 
Toutefois, lorsqu'il transfère les biens publics à des propriétaires privés, l'État établit une distinction entre anciens propriétaires en fixant des conditions différentes pour l'acquisition des biens et, de plus, établit d'autres distinctions au sein du groupe des anciens propriétaires, il ne fait que violer l'article 70/A de la Constitution si ses arguments ne satisfont pas aux conditions d'une discrimination positive légitime.
 
La constitutionnalité de la discrimination dépend de la question de savoir si la discrimination entre propriétaires et non-propriétaires intervient à l'issue d'une procédure dans laquelle les intérêts des anciens propriétaires et non-propriétaires ont été mis en balance avec le même degré de prudence et d'impartialité. Lors du contrôle de l'existence d'une telle possibilité, les anciens propriétaires jouissent, tout autant que les non-propriétaires, du droit à l'égalité de traitement et de celui de faire évaluer leurs intérêts avec la même attention et la même équité, mais aucun d'entre eux n'a droit à une part des biens publics. À défaut, la discrimination viole la Constitution.
 
Même si les considérations qui précèdent sont sans faille, la discrimination n'est constitutionnelle que si l'acquisition de biens à titre gratuit, accordée à d'anciens propriétaires, et l'acquisition de biens par d'autres à titre onéreux, établissent une égalité entre les propriétaires privés au sein de l'économie de marché à développer. S'il peut être prouvé qu'avec le traitement préférentiel des anciens propriétaires, la distribution des biens publics produira un résultat social global plus favorable que ne le ferait l'égalité de traitement, et s'il découle inéluctablement des faits qu'une autre procédure non discriminatoire à l'encontre des non-propriétaires serait loin d'obtenir ce résultat, les non-propriétaires ne pourraient pas alléguer que les droits que leur reconnaît l'article 70/A de la Constitution ont été violés. Le critère de la discrimination - à savoir la situation d'ancien propriétaire - ne serait pas inconstitutionnel s'il découlait logiquement des arguments ci-dessus.
 
Il faut procéder au même examen pour décider si la discrimination entre anciens propriétaires en fonction du type de bien en cause - c'est-à-dire si les biens fonciers sont les seuls à être reprivatisés - est contraire à l'article 70/A de la Constitution. Il faut tout d'abord établir si le droit des autres anciens propriétaires à ce que leurs intérêts soient pris en considération d'une manière aussi exhaustive et impartiale que ceux des anciens propriétaires fonciers a bien été respecté lors de l'adoption de la réglementation considérée comme discriminatoire. Il faut présenter le fondement objectif de la discrimination pratiquée entre anciens propriétaires. En outre, il faut prouver qu'il était nécessaire de placer les propriétaires autres que les propriétaires fonciers dans une situation moins favorable afin de réaliser une égalité aussi complète que possible des personnes dans l'économie de marché à venir, et que les conditions initiales de l'économie de marché seraient nettement moins favorables si les autres anciens propriétaires n'étaient pas placés dans une situation moins favorable.
 
Tout en cherchant à déterminer si la discrimination à l'encontre de certaines personnes ou certains groupes est une condition de l'instauration d'une égalité sociale plus complète, la Cour constitutionnelle peut ne pas accepter des arguments concernant un groupe à privilégier qui sont tout aussi valides pour un autre groupe (par exemple la mise en place d'une économie d'entreprise, la réparation d'une injustice). D'un autre côté, pour apporter la preuve de l'égalité de traitement, il est nécessaire de rendre compte d'une manière exhaustive des intérêts tant des groupes à privilégier que des groupes à désavantager en même temps que de la méthode d'évaluation.
 
La Cour constitutionnelle a interprété l'article 70/A de la Constitution comme signifiant qu'il y a discrimination si les anciens biens de certaines personnes sont reprivatisés tandis que d'autres personnes ne peuvent pas reprendre possession des leurs; la Cour constitutionnelle a donc déclaré inconstitutionnelle cette discrimination.
 
Le gouvernement a essayé d'interpréter l'article 13 de la Constitution en rapport avec l'article 12 de la Constitution au sujet de la question de savoir s'il est possible de prendre des terres à des coopératives sur la base de la loi, mais sans procédures d'expropriation et d'indemnisation. La Cour constitutionnelle a interprété ces dispositions en ce qui concerne les biens appartenant à des coopératives agricoles, sans égard au fait qu'il existe plusieurs autres type de coopératives.
 
L'article 13 de la Constitution stipule que la Répu-blique de Hongrie protège le droit de propriété et ajoute que les biens ne peuvent être expropriés qu'à titre exceptionnel lorsqu'il y va de l'intérêt général, et uniquement selon les modalités fixées par la loi, moyennant une indemnisation intégrale, inconditionnelle et immédiate.
 
En application de l'article 12.1 de la Constitution, l'État appuie les coopératives formées sur la base d'une association libre et leur reconnaît l'autonomie. Cette disposition de la Constitution s'applique donc aux coopératives fondées sur la base de la libre association indépendamment des circonstances ayant présidé à leur création. Le seul organe ayant compétence pour déterminer si une coopérative existe sur la base d'une association libre ou non est l'assemblée générale de la coopérative. La Cour constitutionnelle n'a donc constaté l'existence d'aucune justification constitutionnelle permettant de priver, avec la validité universelle de la loi, les coopératives agricoles de la protection accordée par l'article 12.1 de la Constitution.
 
La reconnaissance par l'État du fait que les coopératives sont indépendantes implique la reconnaissance de leur droit de propriété même si la Constitution ne prévoit pas expressément la propriété coopérative. La Cour constitutionnelle a donc jugé nécessaire d'interpréter l'article 12 de la Constitution en le rapprochant de l'article 9.1 de la Constitution, qui garantit à la propriété publique et privée de la République de Hongrie une protection égale de la loi. Cette clause, toutefois, ne peut pas être considérée comme une liste exhaustive des catégories de propriété protégées par la Constitution; de la sorte, le fait de relever de l'une de ces catégories serait une condition préalable à l'octroi d'une protection constitutionnelle. La Constitution n'opère pas une distinction entre certains types de propriété mais, au contraire, contient une interdiction de discrimination à l'encontre de toute forme de propriété. En conséquence, l'article 9.1 de la Constitution est une explication de la thèse de l'égalité devant la loi visée à l'article 70/A.1 de la Constitution, ainsi que de l'argument général du droit d'entreprendre et de la libre concurrence figurant à l'article 9.2 de la Constitution, dans la perspective du droit de propriété. L'article 9.1 de la Constitution n'est donc pas lié à l'article 13 de la Constitution, qui garantit le droit de propriété sans faire la distinction (entre biens privés et biens publics) énoncée à l'article 9.1 de la Constitution. Sur la base de l'article 13 de la Constitution, la protection constitutionnelle est étendue, entre autres, aux biens des sociétés anonymes. La Cour constitutionnelle a donc considéré que les biens des coopératives agricoles, y compris les terres cultivables, bénéficient de la même protection constitutionnelle que les biens des personnes morales à but lucratif.
 
Conformément à la demande d'interprétation de la Constitution, la Cour constitutionnelle a examiné la possibilité de la prise de retirer des terres aux coopératives en application de la loi mais en l'absence de toute procédure d'expropriation et d'indemnisation. L'article 13.1 de la Constitution, qui traite de l'expropriation, est une disposition de garantie applicable au retrait de biens non seulement en vertu d'une décision officielle spécifique, mais aussi en application de la loi. La prise de possession de biens ne peut intervenir qu'en vertu d'un décret officiel unique ou d'une loi - dans l'optique de l'article 13.1 de la Constitution - moyennant une indemnisation immédiate, inconditionnelle et intégrale.
 
En conséquence, la Cour constitutionnelle a considéré que la prise de possession de biens des coopératives - même en vertu d'une loi - sans indemnisation immédiate, inconditionnelle et intégrale, viole les articles 12.1 et 13 de la Constitution, et est de ce fait inconstitutionnelle.
 
Langues:
 
Hongrois.