POL-2003-2-021

K 30/02

26/02/2003

précis décision abrégée

16

WYROK

z dnia 26 lutego 2003 r.

Sygn. akt K 30/02*

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

      Trybunal Konstytucyjny w skladzie:

      Andrzej Maczynski - przewodniczacy

      Jerzy Ciemniewski

Teresa Debowska-Romanowska - sprawozdawca

Marian Grzybowski

Wieslaw Johann

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Ewa Letowska

Marek Mazurkiewicz

Janusz Niemcewicz

Jadwiga Skórzewska-Losiak

Jerzy Stepien

Miroslaw Wyrzykowski

Marian Zdyb

Bohdan Zdziennicki,

       protokolant: Grazyna Szalygo,

     po rozpoznaniu, z udzialem wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 26 lutego 2002 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodnosci:

art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrzesnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984) z art. 2 i art. 170 Konstytucji RP oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorzadu Terytorialnego sporzadzonej w Strasburgu dnia 15 pazdziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607),

o r z e k a:

      Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrzesnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 113, poz. 984), rozumiany jako nie wylaczajacy prawa czlonków wspólnoty samorzadowej do wyrazania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczacych spolecznych, gospodarczych lub kulturowych wiezi laczacych te wspólnote, a nie zastrzezonych do wylacznej kompetencji organów innych wladz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorzadu Terytorialnego sporzadzonej w Strasburgu dnia 15 pazdziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

UZASADNIENIE:

I

      Wnioskiem z 20 czerwca 2002 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócil sie do Trybunalu Konstytucyjnego o zbadanie zgodnosci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrzesnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984) z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorzadu Terytorialnego sporzadzonej w Strasburgu dnia 15 pazdziernika 1985 r. ratyfikowanej przez Polske 26 kwietnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

      W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich, powolujac sie na brzmienie zaskarzonego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wskazal, iz stanowi on ograniczenie zagwarantowanego Konstytucja prawa do rozstrzygania o sprawach dotyczacych danej wspólnoty samorzadowej. Przepis ten bowiem zaweza pojecie "spraw dotyczacych tej wspólnoty" do spraw zastrzezonych do zadan i kompetencji organów jednostki samorzadu terytorialnego. Pozbawia on tym samym czlonków danej wspólnoty lokalnej udzialu w procesie decydowania o istotnych dla tej wspólnoty sprawach, jesli rozstrzyganie o nich nalezy do innego organu, niz organ stanowiacy lub wykonawczy jednostki samorzadu terytorialnego (np. w sprawie likwidacji takiej jednostki).

      W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis ten pozostaje w sprzecznosci z art. 170 Konstytucji, który nie pozostawia watpliwosci, iz referendum moze zostac przeprowadzone w kazdej sprawie dotyczacej wspólnoty samorzadowej. Pojecie "sprawy" uzyte w art. 170 Konstytucji nie jest tozsame z pojeciem "zadania publicznego". Wykracza ono bowiem poza granice zadan publicznych, które wykonywane sa wylacznie w ramach kompetencji przyznanych organom samorzadu terytorialnego.

      W dalszej czesci uzasadnienia Rzecznik odniósl sie - celem unaocznienia problemu - do sposobu zniesienia gmin warszawskich i utworzenia w to miejsce jednej gminy miejskiej na prawach powiatu. Podniósl, iz w procesie uchwalania przez Sejm ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stolecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361), czlonkowie likwidowanych wspólnot samorzadowych nie mieli wplywu na podjecie decyzji w tak istotnej dla nich sprawie.

      Zgodnie z art. 5 Europejskiej Karty Samorzadu Terytorialnego (dalej: EKST), kazda zmiana granic spolecznosci lokalnej wymaga przeprowadzenia konsultacji z zainteresowana spolecznoscia, mozliwie w drodze referendum, jesli ustawa na to zezwala. Konstytucja w art. 170 zagwarantowala czlonkom wspólnot samorzadowych prawo wspóldecydowania o istotnych dla nich sprawach w drodze referendum. Niewatpliwie do spraw tych nalezy zaliczyc kwestie istnienia, nieistnienia lub zmiany granic jednostki samorzadu terytorialnego. Powinny byc one poddane konsultacjom majacym forme referendum. Dlatego tez, zdaniem RPO, art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jest niezgodny z art. 5 EKST.

      W nastepnej kolejnosci, RPO odniósl sie do kwestii rozstrzygajacego wyniku referendum lokalnego. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, wynik referendum jest rozstrzygajacy, jezeli za jednym z rozwiazan w sprawie poddanej pod referendum oddano wiecej niz polowe waznych glosów. Podobna regulacje zawiera art. 9 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o referendum (ogólnokrajowym) (Dz. U. Nr 99, poz. 487, z 2000 r. Nr 43, poz. 488, z 2002 r. Nr 113, poz. 984).

      Ograniczenie przedmiotu referendum lokalnego wylacznie do zadan i kompetencji organów jednostek samorzadu terytorialnego nie moze byc uzasadniane niedopuszczalnoscia wkraczania w sfere swobody decyzji organów przedstawicielskich panstwa. W uchwale z 13 lutego 1996 r. (W 1/96, OTK z 1996 r., Nr 1, poz. 7) Trybunal Konstytucyjny dokonal wykladni art. 9 ustawy o referendum (ogólnokrajowym) stwierdzajac, iz nie jest uprawnione zalozenie, iz wiazacy wynik referendum powinien zawsze zawierac rozstrzygniecie sprawy bedacej jego przedmiotem. Ma ono sluzyc poszukiwaniu najpopularniejszego, z punktu widzenia wyborców, sposobu rozwiazania sprawy poddanej pod referendum.

      Zasady demokratycznego panstwa prawnego wymagaja by panstwo i jego organy zachowalo wobec obywateli zasady uczciwosci. Zatem zadaniem ustawodawcy jest ustalenie gwarancji formalno-prawnych wykonania norm konstytucyjnych, nie zas ich ograniczenie. Z tego wzgledu, w opinii RPO, uprawniony jest zarzut niezgodnosci zaskarzonego przepisu z art. 2 Konstytucji RP.

      Prokurator Generalny RP w stanowisku z 30 wrzesnia 2001 r., stwierdzil, iz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrzesnia 2000 r. referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984) jest zgodny z art. 2 i art. 170 Konstytucji oraz z art. 5 Europejskiej Kary Samorzadu Terytorialnego sporzadzonej w Strasburgu dnia 15 pazdziernika 1985 r. ratyfikowanej przez Polske 26 kwietnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

      W opinii Prokuratora Generalnego art. 170 Konstytucji gwarantuje czlonkom wspólnoty samorzadowej mozliwosc korzystania z referendum jako instytucji demokracji bezposredniej na szczeblu lokalnym, jednakze z literalnego jego brzmienia nie wynika, by przepis ten gwarantowal czlonkom wspólnoty samorzadowej prawo decydowania, w drodze referendum, o wszystkich sprawach dotyczacych tej wspólnoty. Gwarancja taka objete sa jedynie sprawy o odwolanie - pochodzacego z wyborów bezposrednich organu samorzadu terytorialnego, poniewaz wynika to wprost z tresci zaskarzonego przepisu.

      Skoro tresc art. 170 Konstytucji, zdanie pierwsze jest wyraznie niedookreslona, to oznacza to, ze skonkretyzowanie zakresu przedmiotowego referendum ustrojodawca pozostawil do regulacji ustawowej. Tak tez nalezy rozumiec zdanie drugie art. 170 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego odeslanie do ustawy zwyklej w zakresie okreslenia zasad przeprowadzania referendum rozumiec nalezy w ten sposób, iz to ustawa okresli, które sposród spraw, dotyczacych danej wspólnoty moga byc przedmiotem referendum.

      Sposób, w jaki ustawodawca skorzystal z uprawnienia okreslonego w art. 170 zdanie drugie Konstytucji w zakwestionowanym przepisie prowadzi wprawdzie do ograniczenia materii referendum, ale nie jest to ograniczenie niekonstytucyjne ze wzgledu na to, iz Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji) oraz panstwem jednolitym (art. 3 Konstytucji). Stad tez sprawa zniesienia lub zmiany granic konkretnej jednostki samorzadowej nie musi byc przedmiotem uprzedniego referendum. Ponadlokalny charakter zmiany ustroju Warszawy, polegajacy na zniesieniu dotychczasowych 11 gmin warszawskich przemawia za wylaczeniem referendum w tym zakresie, ze wzgledu na racjonalnosc procesu decyzyjnego ustawodawcy. Inna jest rzecza obowiazek konsultowania tego rodzaju spraw ze spolecznosciami lokalnymi - co jednak wykracza poza przedmiot badania. Sumujac, zdaniem Prokuratora, zakwestionowany przepis w dostatecznym stopniu zapewnia realizacje prawa czlonków wspólnoty samorzadowej do decydowania o sprawach tej wspólnoty. Tym samym doprecyzowuje on zakres referendum, wynikajacy z art. 170 Konstytucji. Z tych wzgledów przepis ten jest zgodny takze z art. 2 Konstytucji.

      Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarzony przepis jest zgodny z art. 5 EKST, który nie ustanawia wymagania przeprowadzenia referendum w sprawie zmiany granic spolecznosci lokalnej, a tylko przewiduje mozliwosc przeprowadzenia takiego referendum, jesli ustawa na to zezwala.

      Na zakonczenie Prokurator Generalny wyrazil poglad, iz zaskarzony przez RPO przepis stracil moc obowiazujaca w dniu wejscia w zycie znowelizowanego brzmienia tegoz przepisu, dokonanego przez art. 87 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezposrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984).

      Sejm RP, ustosunkowujac sie w pismie z 18 grudnia 2002 r. do zarzutów wniosku w przedmiotowej sprawie, uznal iz wniosek jest bezzasadny, a przedstawione w nim argumenty nie znajduja uzasadnienia w tresci zaskarzonego przepisu. Wniósl o stwierdzenie zgodnosci art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z art. 2 i art. 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Kary Samorzadu Terytorialnego.

      W pierwszej kolejnosci Sejm RP przedstawil swoje stanowisko odnosnie zarzutu niezgodnosci art. 2 ust. 1 ustawy o referendum z art. 170 Konstytucji. Stwierdzil, iz ustrój samorzadu terytorialnego uksztaltowany jest przez szereg przepisów konstytucyjnych, a przede wszystkim przez art. 16 Konstytucji. Okresla on bowiem ogólne przeslanki dzialania samorzadu terytorialnego w Polsce. Z ustepu 2 tego artykulu wynika, iz dzialalnosc samorzadu terytorialnego odbywa sie w ramach okreslonych przez ustawy. Tresc art. 170 Konstytucji nalezy zatem rozpatrywac w kontekscie tej zasady. Powolujac sie na stanowisko NSA prezentowane w licznych orzeczeniach uznal, iz sprawy poddane referendum nie moga naruszac ustawowych ram dzialania samorzadu.

      W opinii Sejmu niezasadny jest zarzut wnioskodawcy, iz art. 2 ust. 1 ustawy pozbawia czlonków wspólnoty samorzadowej mozliwosci decydowania o bycie jednostki, do której naleza, w tym w szczególnosci, o jej likwidacji lub zmianie granic. Konstytucja stworzyla bowiem zdecentralizowany system ustroju samorzadu terytorialnego oparty na samodzielnych podmiotach publicznoprawnych, ale podmioty te sa jednoczesnie elementami zasadniczego podzialu terytorialnego panstwa. Ta zas plaszczyzna ustroju bez watpienia nalezy do domeny wladzy ustawodawczej i administracji rzadowej. Nie oznacza to jednak, iz zmiany w podziale terytorialnym odbywaja sie w sposób arbitralny. Przepisy konstytucyjne i ustawowe zawieraja szereg rozwiazan zapewniajacych poszczególnym obywatelom, jak i calym spolecznosciom lokalnym udzial w procesach decyzyjnych, zwiazanych z ich wprowadzeniem. Zdaniem Sejmu RP, przepisy Konstytucji, zawierajace przeslanki ksztaltowania podzialu, przepisy ustaw ustrojowych, regulujace sprawy tworzenia znoszenia i zmiany granic gmin, powiatów i województw, a takze mozliwosc zaskarzenia do Trybunalu Konstytucyjnego ustaw i rozporzadzen w sprawie zmian w podziale terytorialnym zawieraja dostateczne gwarancje szerokiego udzialu zainteresowanych spolecznosci w sprawach ich statusu terytorialnego.

      Sejm RP podkreslil takze, iz instytucja referendum stanowi forme demokracji bezposredniej, a rozstrzygajacy wynik referendum jest wiazacy (kierunkowy) dla organów, których dzialania dotyczy rozstrzygana sprawa. Dlatego tez w ocenie Sejmu RP rozwiazanie przyjete w art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym nie jest sprzeczne z art. 170 Konstytucji.

      Odnoszac sie do zarzutu niezgodnosci zaskarzonego przepisu z art. 2 Konstytucji, Sejm RP stwierdzil, iz w uzasadnieniu wniosku nie sprecyzowano, na czym polega naruszenie zasady demokratycznego panstwa prawa w tej sprawie. Uznal, ze jezeli przepisy nie naruszaja zasad demokratycznego panstwa prawa z art. 2 Konstytucji, a przedmiot sprawy dotyczy wzorca okreslonego w przepisach szczególowych Konstytucji, to art. 2 nie moze stanowic samoistnej podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjnosci badanych przepisów.

      Natomiast, w stosunku do zarzutu niezgodnosci art. 2 ust. 1 ustawy z art. 5 EKST Sejm RP stwierdzil, ze przepis ten stanowi, ze zmiana granic spolecznosci lokalnej wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkancami w drodze referendum, jezeli ustawa na to zezwala. Jego zdaniem, obecnie nikt nie kwestionuje, iz obowiazujaca ustawa o referendum lokalnym wylacza kwestie zmiany granic jednostki samorzadu terytorialnego z zakresu spraw przekazanych do jego kompetencji. Nie ma wiec watpliwosci, ze skoro strony umowy miedzynarodowej, jaka jest EKST, pozostawily te kwestie swobodnej regulacji ustawodawstwa krajowego, to zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich nie znajduje uzasadnienia.

II

      Na rozprawie w dniu 26 lutego 2003 roku, uczestnicy postepowania podtrzymali uprzednio zajete stanowiska.

      Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich uzupelnil nadto uzasadnienie swego wniosku, w relacji do stanowiska zajetego na pismie przez Prokuratora Generalnego RP. Wskazal on, iz w zadnej mierze zdanie drugie art. 170 Konstytucji: "Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego okresla ustawa" nie moze byc rozumiane jako kreujace pelna swobode ustawodawcy w regulowaniu materii, która moze byc poddana referendum lokalnemu. Podkreslil takze, iz w dziedzinach wykraczajacych poza sprawy stricte lokalne, takich jak np. lokalizacja autostrad, referendum w swietle Konstytucji moze byc przeprowadzane. Przedstawiciel Sejmu RP podkreslil, iz sprawy dotyczace zmiany granic lub likwidacji gminy nie powinny byc rozstrzygane w drodze referendum. Nieuwzglednienie sprzeciwu mieszkanców budziloby opory polityczne, a w rezultacie uniemozliwialoby dokonywanie niezbednych zmian w podziale administracyjnym kraju.

III

      Trybunal Konstytucyjny zwazyl, co nastepuje:

      1. Zaskarzony wnioskiem RPO przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrzesnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984) brzmi: "W referendum lokalnym [...] mieszkancy jednostki samorzadu terytorialnego jako czlonkowie wspólnoty samorzadowej wyrazaja w drodze glosowania swoja wole co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczacej tej wspólnoty, mieszczacej sie w zakresie zadan i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwolania organu stanowiacego tej jednostki".

      Nalezy zauwazyc, iz nowelizacja ustawy o referendum lokalnym, dokonana przez art. 87 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezposrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) polegala - formalnie - na nadaniu calkowicie nowego brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. W istocie jednak nowelizacja ograniczyla sie do dodania do zaskarzonego przepisu czesci zdania: "... a w przypadku gminy takze wójta (burmistrza, prezydenta miasta)." W pozostalej czesci nowelizacja wiernie powtarza w calosci uprzednio obowiazujacy przepis. Dodana nowelizacja czesc zdania odnosi sie do referendum w sprawie odwolania organów j.s.t. W uprzednim stanie prawnym organami pochodzacymi z wyborów bezposrednich byly tylko organy stanowiace. Obecnie równiez wójt, burmistrz i prezydent miasta pochodza z bezposrednich wyborów. Niewatpliwie zatem celem nowelizacji bylo uzupelnienie drugiej czesci zaskarzonego przepisu, odnoszacej sie do sposobu odwolywania organów pochodzacych z bezposrednich wyborów.

      Z uzasadnienia wniosku RPO (co znalazlo potwierdzenie w jego stanowisku na rozprawie) wynika niewatpliwie, iz zarzut niekonstytucyjnosci kieruje on jedynie do tej czesci przepisu, w której mowa jest o sprawie "...mieszczacej sie w zakresie zadan i kompetencji organów danej jednostki". Tylko bowiem ta czesc przepisu ustanawia ograniczenia zakresu materii podlegajacej rozstrzyganiu w drodze referendum, a nadto - zdaniem RPO - prowadzi do pelnej tozsamosci pojecia sprawy dotyczacej tej wspólnoty z pojeciem zadan i kompetencji organów danej jednostki samorzadowej.

      Ta badana na podstawie wniosku RPO czesc zdania nie ulegla w ogóle zmianie mimo formalnej nowelizacji, polegajacej na nadaniu nowego brzmienia zaskarzonemu przepisowi. Dlatego tez TK orzekal o zgodnosci z Konstytucja przepisu w jego brzmieniu znowelizowanym zgodnie z formalnym sprecyzowaniem wniosku RPO na rozprawie.

      Dla ustalenia znaczenia zaskarzonego przepisu konieczne jest siegniecie do odpowiedniego przepisu uprzednio obowiazujacego oraz orzecznictwa uksztaltowanego na jego podstawie.

      Nalezy zauwazyc, iz istotnie art. 1 ust. 1 uprzedniej ustawy tzn. z dnia 11 pazdziernika 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386) nie zawieral takiego ograniczenia, o jakim mowa w zaskarzonym, aktualnym przepisie. Jak to bowiem juz podniósl Rzecznik, przepis ten stanowil, iz: "mieszkancy gminy wyrazaja w drodze glosowania swoja wole, co do sposobu rozstrzygania sprawy". Tak sformulowany przepis zawieral ograniczone tresci normatywne. Nie odnosil sie on bowiem w ogóle do tego, jaka materia moze byc przedmiotem referendum gminnego. W ustawie przewidziano jedynie warunki wylaczajace prawo do przeprowadzenia referendum. Referendum z inicjatywy mieszkanców moglo byc przeprowadzone, jesli spelnialo wymogi ustawy o samorzadzie terytorialnym oraz ustawy o referendum gminnym. Referendum nie moglo takze prowadzic do rozstrzygniec sprzecznych z prawem (art. 13 ustawy). Referendum z inicjatywy rady gminy moglo dotyczyc tylko spraw waznych dla gminy.

      Przepis ten obowiazywal zarówno pod rzadami art. 72 ust. 2 Malej Konstytucji, który brzmial: "mieszkancy moga podejmowac rozstrzygniecia w drodze referendum lokalnego. Warunki i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego okresla ustawa", jak i nastepnie pod rzadami art. 170 Konstytucji RP.

      Ze wzgledu na niski stopien okreslonosci uprzedniego przepisu, znaczacy wplyw na uksztaltowanie pojecia zakresu spraw, które mogly podlegac referendum gminnemu mialo orzecznictwo sadowe. W jego swietle kazda wazna dla gminy sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, a zarazem nalezaca do zakresu dzialania gminy mogla stac sie przedmiotem rozstrzygniecia w drodze referendum. Orzecznictwo NSA podkreslalo pierwotnie, iz niesprzeczny z prawem wniosek mieszkanców w takiej sprawie zobowiazuje rade do przeprowadzenia referendum (wyrok NSA we Wroclawiu z 6 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1163/90, ONSA 1991/1/21).

      W orzeczeniu NSA z 29 czerwca 1993 r. (sygn. akt SA/Wr 935/93, ONSA 1994/3/105) sad stwierdzil juz jednak, iz przedmiotem referendum moze byc tylko sprawa mieszczaca sie w zakresie wlasciwosci organów gminy, zas rozstrzygniecie referendum ma charakter stanowczy.

      Ta linia orzecznictwa utrwalila sie. W orzeczeniu z 2 czerwca 2000 r., a wiec wtedy, kiedy ustawa o referendum gminnym pozostawala juz pod rzadami nowej Konstytucji - NSA wypowiadajac sie o zgodnosci z prawem uchwaly o przeprowadzeniu prareferendum w sprawie integracji Polski z Unia Europejska stwierdzil, iz zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o referendum gminnym granice dopuszczalnosci podjecia uchwaly o referendum wyznacza m.in. zakres zadan i kompetencji organów gminy, wynikajacy z ustawy o samorzadzie gminnym oraz z innych ustaw. Skoro ustawa o samorzadzie gminnym nie umocowuje gminy do prowadzenia polityki zagranicznej, a kompetencje w tym zakresie naleza do wyodrebnionego dzialu administracji rzadowej - to problematyka ta ma charakter ogólnopanstwowy, a nie lokalny (wyrok NSA we Wroclawiu, sygn. akt II SA/Wr 1060/00, OSS 2000/4/100).

      Pod rzadami dawnych przepisów sady wypowiedzialy sie takze co do tego, jaki stosunek zachodzi pomiedzy referendum a konsultacjami spolecznymi. Podkreslono, iz sprawy zastrzezone ustawowo do konsultacji (chodzilo o przynaleznosc gminy do projektowanego powiatu) nie moga byc objete pytaniami referendum (postanowienie NSA sygn. akt SA/Wr 935/93). Z kolei w innym orzeczeniu NSA stwierdzil, iz przedmiotem referendum rozstrzygajacego nie moga byc sprawy, które sa ustawowo zastrzezone na rzecz organów gminy. Nie mozna zatem w drodze referendum zobowiazac rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ksztalcie bedacym wynikiem referendum. Wyniki takiego referendum moga byc traktowane jedynie w kategoriach konsultacji spolecznych (wyrok NSA, sygn. akt II SA/Wr 1060/00).

      Konieczne okazalo sie zatem, w trakcie tworzenia nowej ustawy, ustosunkowanie sie ustawodawcy do zakresu spraw, które moga podlegac referendum lokalnemu. Istnialo bowiem - dostrzegane przez NSA - zagrozenie przeksztalcenia referendum lokalnego w wazniejsza niz posrednia, instytucje demokracji na poziomie gmin, a nadto o znaczeniu nie tylko lokalnym. Istnialo takze, z drugiej strony, zagrozenie zmarginalizowania znaczenia tej instytucji przez to, ze sluzylaby ona jedynie do wsparcia i niejako legitymizacji dzialan organów gminy, a przez to uwalniania ich od odpowiedzialnosci politycznej przed wyborcami.

      Sumujac, ewolucja orzecznictwa NSA w badanym przedmiocie dowodzi wyraznie, iz zaszla koniecznosc sprecyzowania ustawowego materii referendum gminnego. Badac zatem nalezy nie to, czy pojecie sprawy mogacej podlegac referendum lokalnemu winno byc sprecyzowane, bo potrzeba taka zostala udowodniona, a jedynie to, czy w istocie sprowadza sie ono tylko do "spraw mieszczacych sie w zakresie zadan i kompetencji" organów tej jednostki, czy tez wyróznik "tej sprawy" powinien byc inny.

      Na poziomie ustawowej wykladni zaskarzonego przepisu zauwazyc nalezy, iz sprawy mieszczace sie w zakresie zadan i kompetencji organów danej j.s.t. naleza niewatpliwie do spraw lokalnych; a wiec spraw tej wspólnoty - w rozumieniu art. 170 Konstytucji - stanowiac zarazem ich podstawowy trzon. Skoro art. 6, 7 i in. ustawy o samorzadzie gminnym okreslaja zakres dzialania gminy, odpowiednio czynia to art. 4 i inne ustawy o samorzadzie powiatowym oraz art. 11, 14 i in. ustawy o samorzadzie województwa - to jest rzecza oczywista, iz wynikajace z tego zakresu zadan samorzadu zadania i kompetencje jego organów maja znaczenie dla okreslenia materii referendum lokalnego.

      Zauwazyc jednak nalezy, iz badany przepis zaklada tozsamosc spraw o znaczeniu lokalnym danej wspólnoty samorzadowej ze sprawami mieszczacymi sie w zakresie zadan i kompetencji organów tej jednostki. Z jego brzmienia literalnego wynika po pierwsze, iz kazda sprawa mieszczaca sie w zakresie zadan i kompetencji organów danej jednostki jest zarazem sprawa mogaca byc przedmiotem referendum lokalnego, oraz po wtóre, ze sprawy niemieszczace sie w zakresie zadan i kompetencji tych organów nie moga byc w ogóle przedmiotem referendum lokalnego.

      Jednak taka literalna wykladania tego przepisu prowadzilaby do nie dajacego sie przyjac wniosku, ze referendum lokalne jest nie tylko normalnym bezposrednim sposobem sprawowania wladzy przez spolecznosci lokalne, ale równiez sposobem administrowania sprawami lokalnymi. To zas podwazaloby sens powolywania organów stanowiacych i wykonawczych j.s.t.

      Ograniczenia, jesli chodzi o skuteczna inicjatywe referendalna, czy waznosc rozstrzygniecia samego referendum, przewidziane w ustawie, sa zwiazane z czyms innym, niz samo okreslenie przedmiotu referendum. Te ograniczenia dostepnosci przeprowadzenia referendum maja na celu zapewnienie dostatecznej reprezentatywnosci woli mieszkanców. Nie moga zas przesadzac o tym, czego moze (nie moze) dotyczyc referendum lokalne. Tylko kryterium materialne, pozwoliloby odróznic sfere sprawowania lokalnej demokracji w sposób posredni i bezposredni.

      Aby nie zakladac zatem niedopuszczalnej sprzecznosci z ratio legis badanego - w tym zakresie - przepisu, nalezy rozwazyc po pierwsze, czy mozliwe jest nadanie mu takiego znaczenia, by wiazal sie on z zakresem zadan gminy, powiatu, czy województwa samorzadowego, a nie tylko z zakresem zadan jego organów. Takie calkowite utozsamienie zakresu zadan jednostki samorzadowej z zakresem zadan i kompetencji jej organów nie jest w uprawnione. Pomija ono bowiem fakt, iz na pojecie jednostki samorzadu terytorialnego skladaja sie wszystkie elementy jej struktury organizacyjno-prawnej, tzn. w pierwszym rzedzie oczywiscie - organy, lecz takze i sama spolecznosc lokalna zorganizowana w celu zarzadzania sprawami lokalnymi. Zadaniami jednostki samorzadu terytorialnego jako struktury organizacyjnej jest zatem nie tylko przeprowadzenie wyborów, czy referendum, ale takze i zorganizowanie sie spolecznosci w celu dokonania wyborów, czy tez wyrazenia swej woli w drodze referendum. Tak wiec referendum stanowi z mocy ustawy czesc skladowa szeroko pojmowanej organizacji prawnej samorzadu. Tym samym organizowanie spolecznosci lokalnej stanowi czesc zadan gminy, powiatu i województwa.

      Po wtóre poszukiwac nalezy takiego sposobu wykladni systemowej zaskarzonego przepisu, by w zakresie tych zadan gminy, powiatu lub województwa samorzadowego, które sa zarazem zadaniami i kompetencjami ich organów, mozna bylo oddzielic sprawowanie lokalnej demokracji bezposredniej od demokracji posredniej; tak, aby nie zostal podwazony sens powolywania organów stanowiacych i wykonawczych. Orzecznictwo NSA, dotyczace uprzedniego stanu prawnego poszukiwalo takich kryteriów w sformulowaniach odpowiednich odrebnych ustaw, stwierdzajacych, iz jakies zadanie nalezy do wylacznej kompetencji organów stanowiacych lub, ze jakas sprawa wymaga konsultacji z mieszkancami. Zachowalo ono do dzis - odpowiednie - znaczenie w tym zakresie.

      Glównym jednak przedmiotem watpliwosci RPO, zwiazanych z zaskarzonym przepisem jest to, iz zaweza on nieuprawnienie materie referendum nie tylko w stosunku do zakresu zadan samorzadu - pojmowanego jako jednostka samorzadu terytorialnego (tzn. w znaczeniu strukturalno-organizacyjnym), ale przede wszystkim, ze wylacza zen sprawy, które takze dotycza danej spolecznosci lokalnej, choc nie sa expressis verbis ustawowo objete zakresem zadan organów tej jednostki. W szczególnosci wskazac tutaj nalezy na tego rodzaju zadania, które wprawdzie naleza do organów innych wladz publicznych, lecz nie sa i nie moga byc zastrzezone do ich wylacznej wlasciwosci. Do takich spraw naleza, przede wszystkim, tworzenie, laczenie, podzial, a zwlaszcza znoszenia poszczególnych jednostek samorzadu terytorialnego. Naleza one wprawdzie do kompetencji Sejmu lub zadan Rady Ministrów, lecz przeciez sa to sprawy najbardziej istotne dla spolecznosci lokalnych i ich organów. W aktualnym stanie prawnym na poziomie ustawowym winny one byc konsultowane z mieszkancami i opiniowane przez organy stanowiace. Mozliwosci przeprowadzenia referendum w tej kwestii nie da sie jednak urzeczywistnic poprzez zastosowanie jedynie wykladni systemowej na poziomie ustawowym.

      Sumujac te czesc rozwazan, stwierdzic nalezy, iz ustawodawca, wprowadzajac taka, jak w zaskarzonym artykule definicje referendum lokalnego, dokonal daleko idacego zabiegu ograniczajacego. Ograniczenie to jest dwu-stopniowe. Z pojecia spraw mogacych byc przedmiotem referendum lokalnego, zostaly bowiem wylaczone te sprawy, które mieszcza sie w zakresie zadan danej jednostki samorzadu terytorialnego, choc nie musza miescic sie w ustawowo wyliczonych zadaniach i kompetencjach jej organów. Po wtóre, wylaczone zostaly istotne sprawy dotyczace danej wspólnoty lokalnej (w tym zwlaszcza jej bytu), lecz nie objete ustawowo zakresem zadan danej jednostki samorzadowej. Nadto definicja ta nie pozwala precyzyjnie okreslic, które ze spraw nalezacych do zadan i kompetencji organów j.s.t. moga byc przedmiotem referendum, które zas winny byc zalatwiane wylacznie przez odpowiednie organy.

      2. Skonfrontowanie zaskarzonego przepisu z podanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi, wymaga uprzedniego ustalenia znaczenia, wskazanego jako wzorzec art. 170 Konstytucji. Nasuwaja sie bowiem zasadnicze problemy, zwiazane z interpretacja, uzytego w nim zwrotu: "czlonkowie wspólnoty samorzadowej moga decydowac ... o sprawach dotyczacych tej wspólnoty ..." - w kontekscie wskazanych w Konstytucji spraw, nalezacych do kompetencji centralnych wladz i organów panstwa, lub do innych samorzadów.

     Artykul 170 Konstytucji wymaga takze zinterpretowania w zakresie, w jakim wyznacza on stosunek miedzy bezposrednim wyrazaniem woli politycznej i sprawowaniem wladzy przez czlonków lokalnej wspólnoty samorzadowej, a sprawowaniem wladzy poprzez wykonywanie zadan lokalnych za posrednictwem organów stanowiacych i wykonawczych tej wspólnoty. Inaczej mówiac, zakres referendum lokalnego - na poziomie konstytucyjnym - wyznaczony jest przez zwiazki, jakie zachodza miedzy art. 170 i art. 163 Konstytucji z jednej strony oraz art. 170 i art. 169 ust. 1 Konstytucji z drugiej.

      Nalezy zauwazyc, iz materia unormowana przez art. 170 Konstytucji nie nadaje sie do poslugiwania technika wykladni za pomoca tzw. pojec zastanych, zdefiniowanych w poprzednim stanie konstytucyjnym i obowiazujacym stanie ustawowym. Wynika to stad, iz po pierwsze mamy do czynienia z materia tradycyjnie zastrzezona dla unormowan konstytucyjnych, bo dotyczaca stosunku miedzy demokracja posrednia i bezposrednia. Po wtóre, mamy do czynienia z zupelnie nowymi unormowaniami Konstytucji w tej materii; artykul 72 ust. 2 Malej Konstytucji brzmial bowiem: "Mieszkancy moga podejmowac rozstrzygniecia w drodze referendum lokalnego. Warunki i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego okresla ustawa". Jednoczesnie stenogramy posiedzen Zgromadzenia Narodowego nie pozwalaja na posluzenie sie metoda wykladni autentyczno-historycznej.

      Wazny jest dla tej problematyki równiez fakt pózniejszego utworzenia trójstopniowego systemu samorzadu terytorialnego, gdyz realizacja demokracji bezposredniej poprzez wyrazanie woli w drodze referendum lokalnego inaczej przedstawia sie - z natury rzeczy - w gminie, inaczej zas w powiecie, czy tym bardziej województwie samorzadowym.

      Z tych wszystkich wzgledów interpretacja art. 170 Konstytucji moze nastapic wylacznie za pomoca odniesienia go do innych przepisów konstytucyjnych.

      Zagadnienia interpretacyjne wymagajace rozstrzygniecia, to pytanie o to, jakie podmioty sa adresatami praw i obowiazków wynikajacych z art. 170 Konstytucji, co oznacza zwrot "... moga decydowac w drodze referendum" oraz co to sa "... sprawy dotyczace tej wspólnoty".

      Nalezy rozwazyc najpierw czy adresatami art. 170 Konstytucji sa tylko: ustawodawca, organy stanowiace j.s.t. - jako te, na które przepis ten naklada obowiazki oraz spolecznosci lokalne jako zbiorowosc - czy tez takze kazdy z obywateli ze wzgledu na to, iz przepis ten statuuje polityczne prawo obywatelskie do czynnego udzialu w sprawowaniu wladzy publicznej za pomoca demokracji bezposredniej o "nastawieniu lokalnym" (por. tak: Ewa Olejniczak-Szalowska - Prawo do udzialu w referendum lokalnym, rozwazania na tle ustawodawstwa polskiego, Lódz 2002, s. 70 i n.).

      Na tak postawione pytanie nalezy odpowiedziec w calosci pozytywnie; adresatami art. 170 sa wszystkie wskazane wyzej kategorie podmiotów - a wiec zarówno ustawodawca i organy stanowiace j.s.t., jak i cale zbiorowosci lokalne oraz kazdy z obywateli, bedacy czlonkiem okreslonej wspólnoty. Na kazdego jednak z adresatów tej normy art. 170 Konstytucji naklada inne obowiazki i okresla inne uprawnienia.

      Na ustawodawce artykul ten naklada obowiazki okreslonych dzialan legislacyjnych, tj. okreslania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Naklada nan równiez obowiazek powstrzymywania sie od takich dzialan legislacyjnych, które naruszalyby istote prawa do wyrazania woli w drodze referendum przez kazdego uprawnionego czlonka wspólnoty samorzadowej; prawa, bedacego zarazem czescia skladowa szerzej pojmowanej wolnosci politycznej.

      Na organy j.s.t., przepis ten naklada obowiazki zwiazane z zapewnieniem od strony organizacyjnej i prawnej przeprowadzenia takiego referendum, a takze podejmowania dzialan, majacych na celu nie tylko zagwarantowanie realizacji prawa czlonków spolecznosci samorzadowej do wypowiadania sie w drodze referendum, ale takze wspierajacych inicjatywy polityczne mieszkanców w tym zakresie - jesli mieszcza sie one w porzadku prawnym. Powinnosci te nie moga wszakze w zadnej mierze doprowadzic do rezygnacji przez organy samorzadu terytorialnego z wykonywania przypadajacych im zadan i obowiazków, poprzez faktyczne scedowanie odpowiedzialnosci politycznej bezposrednio na czlonków wspólnoty.

      Spolecznosci lokalne, sa adresatem art. 170 Konstytucji, jako zbiorowosc, której przepis ten nadaje podmiotowosc w sensie politycznosocjologicznym - niezaleznie od formalnych struktur organizacyjnych. Daje im prawo wypowiadania sie bezposredniego o sprawach dotyczacych tej wspólnoty - czyli o sprawach, które ksztaltuja byt tej wspólnoty i jej tozsamosc. Chociaz bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji samorzad istnieje z mocy prawa i wykonuje zadania publiczne w ramach ustaw przesadzajacych o przyslugujacych mu kompetencjach - to jednak ustawodawca nie moze tworzyc jednostek samorzadu terytorialnego dowolnie, tzn. bez uwzglednienia wiezi spolecznych, gospodarczych lub kulturowych, laczacych mieszkanców danego terytorium (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Maja oni w zwiazku z tym tez prawo do niezaklóconego pozostawania w istniejacych strukturach terytorialno-politycznych, jesli akceptuja je, poniewaz respektuja wyksztalcone, zwykle w dluzszym okresie, wiezi laczace mieszkanców. Nie oznacza to oczywiscie wylaczenia kompetencji centralnych organów i wladz publicznych do decydowania o likwidacji jednostek samorzadu terytorialnego, lecz wskazuje na prawo mieszkanców do oddzialywania na uksztaltowanie sie decyzji politycznej w tym wzgledzie. Tym samym likwidacja j.s.t. moze nastepowac po zagwarantowaniu niepogorszenia stanu lokalnych wiezi spolecznych, w efekcie zmiany albo w imie waznego interesu publicznego, który wymaga zmian - nawet kosztem pogorszenia tych wiezi. Przeslanka dokonywania takich zmian ze wzgledu na interes publiczny moze byc zwlaszcza brak zdolnosci do wykonywania zadan publicznych.

      To, ze samorzad jest tworem prawa nie moze bowiem calkowicie przeslonic i pomijac faktu istnienia naturalnych wiezi historycznych, gospodarczych, kulturowych, które przesadzaja o tym, ze dana grupa mieszkanców terytorium czuje i uznaje sie za wspólnote polityczno-terytorialna w stopniu wyzszym, niz inne. Tak wiec wlasnie istnienie owych wiezi ma przesadzajace znaczenie dla oceny stopnia zwartosci owej wspólnoty, jej samoswiadomosci oraz umiejetnosci formulowania przez nia wlasnych zbiorowych zadan i celów publicznych.

      Wiezi owe rzutuja niewatpliwie na lokalna aktywnosc polityczna obywateli. Respektowanie i pielegnowanie istniejacych wiezi jest obowiazkiem wszystkich wladz i organów publicznych w panstwie, poniewaz sluza one rozwojowi demokracji i sprzyjaja aktywnym postawom obywatelskim.

      Stad tez art. 170 Konstytucji mówi o wspólnocie samorzadowej, nie zas o jednostce samorzadu terytorialnego, który to zwrot - uzywany równiez w Konstytucji - odnosi sie bardziej do strony organizacyjno-prawnej samorzadu.

      Nalezy jednak podkreslic, iz art. 170 Konstytucji, zamieszczony w rozdziale VII: Samorzad terytorialny, zawiera w sobie takze prawo polityczne kazdego mieszkanca do udzialu w bezposrednim sprawowaniu wladzy publicznej na poziomie lokalnym. Prawo to, jest prawem politycznym, o którym mowa w art. 62, rozdziale II Konstytucji, wywodzone jest jednak takze z art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji.

      Ma ono stad, w pewnym zakresie, charakter odpowiedni do prawa do udzialu w referendum w skali ogólnokrajowej, o którym mowa w art. 125 Konstytucji; z tym jednak, iz ten ostatni przepis mówi o sprawach o szczególnym znaczeniu dla panstwa, jako materii referendum. Tymczasem art. 170 Konstytucji takiego zawezenia nie formuluje. To zas prowadzi do wniosku, iz prawo wynikajace z art. 170 Konstytucji ma - na poziomie lokalnym - szerszy zakres. Przysluguje ono zawsze czlonkom wspólnoty, ilekroc tylko zachodzi potrzeba wypowiadania sie o istotnych sprawach dotyczacych tej wspólnoty - niezaleznie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis ten sformulowany zostal nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istnialo niejako równolegle z kompetencjami organów stanowiacych i wykonawczych - choc tylko one powolane sa przeciez do wykonywania zadan samorzadu.

      Zwrócic nalezy nadto uwage, iz w art. 170 Konstytucji mówi sie o tym, iz to "...czlonkowie wspólnoty samorzadowej "moga decydowac w drodze referendum", nie zas, jak w przypadku referendum ogólnokrajowego, iz "referendum ogólnokrajowe moze byc przeprowadzone" (art. 90 ust. 3 w zw. z art. 125 ust. 1 Konstytucji). Przy tym Konstytucja uzaleznia wiazacy charakter wyniku referendum ogólnokrajowego od spelnienia niezmiernie trudnego warunku wziecia udzialu w glosowaniu przez wiecej, niz polowe uprawnionych do glosowania obywateli.

      Tak wiec prawo do wyrazania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji) jest ujete szerzej, niz prawo do udzialu w referendum ogólnokrajowym. Nie oznacza to oczywiscie, iz referendum lokalne nabiera cech stalej i podstawowej formy sprawowania wladzy lokalnej.

      Prawo to, choc ujete tak szeroko, z istoty swej dotyczy decydowania o sprawach, które - na ogól - moga miec mniejsza wage ogólnopanstwowa. Tym niemniej maja one zasadnicze znaczenie dla czlonków danej wspólnoty - nie przeprowadza sie bowiem referendum w sprawach nieistotnych, blahych. Sprawy te przez swój lokalny, a przez to - z natury rzeczy - czesto bardziej konkretny charakter lepiej "nadaja sie" do poddania pod referendum. Skoro sprawy te maja zasadnicze znaczenie dla mieszkanców, to moznosc realizacji prawa do udzialu w referendum ma takze zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w calym panstwie.

      3. Nastepnie przejsc nalezalo do rozwazenia znaczenia zwrotu "... moga decydowac w drodze referendum", uzytego w art. 170 Konstytucji. Wymagalo to odpowiedzi na pytanie dotyczace stosunku miedzy bezposrednim sprawowaniem wladzy na poziomie lokalnym przez mieszkanców wspólnoty, a sprawowaniem jej za pomoca organów stanowiacych i wykonawczych. Problematyke te, w znaczacej czesci, okresla stosunek zachodzacy miedzy art. 169 ust. 1 a art. 170 Konstytucji. Artykul 169 ust. 1 poprzedza art. 170 Konstytucji oraz formuluje zasade, iz wykonywanie zadan publicznych przez jednostki samorzadu terytorialnego odbywa sie za posrednictwem organów stanowiacych i wykonawczych.

      Z drugiej jednak strony równiez art. 170 Konstytucji formuluje zasade prawna, iz we wszystkich sprawach istotnych, dotyczacych wspólnoty samorzadowej moga decydowac bezposrednio mieszkancy, bedacy czlonkami tej wspólnoty. Wyrazanie woli politycznej w drodze referendum ma zarazem cechy rozstrzygania o sprawach poddanych referendum, co oznacza, ze nieuchronne jest pokrywanie sie przewazajacej czesci spraw mogacych byc przedmiotem referendum za sprawami, które sa przedmiotem zadan publicznych wykonywanych przez organy samorzadu.

      Choc zgodzic sie nalezy z RPO, iz pojecie "sprawy" uzyte w art. 170 Konstytucji jest szersze, niz uzyte w zaskarzonym przepisie pojecie "zadan i kompetencji organów danej jednostki" - to jednak trudno nie zauwazyc, iz ogromna wiekszosc spraw dotyczacych danej jednostki, to zadania publiczne okreslone przez ustawy, a wykonywane za posrednictwem powolanych organów j.s.t. Tym samym art. 170 Konstytucji mówi przede wszystkim o sprawach mieszczacych sie w zakresie zadan i kompetencji organów stanowiacych i wykonawczych j.s.t. Ale mówi takze o innych sprawach lokalnych dotyczacych tej wspólnoty. Sa to sprawy, nalezace do ustawowego zakresu zadan samorzadu danego stopnia, choc niewymagajace bezposrednio dzialalnosci jego organów. W gre wchodzic moga takze sprawy ustawowo zastrzezone dla wladz i organów centralnych lub innych jednostek samorzadu terytorialnego, lecz dotyczace istotnych interesów mieszkanców w zakresie, w jakim tworza oni wspólnote samorzadowa.

      Po pierwsze zatem mamy w art. 170 Konstytucji sprawy lokalne, objete zakresem dzialan samorzadu terytorialnego danego stopnia, zarówno mieszczace sie, jak i niemieszczace sie wprost w zadaniach i kompetencjach jego organów, wyliczonych w odpowiednich ustawach. Poza zakresem zaskarzonego przepisu pokrywajacym sie z art. 170 Konstytucji moglyby wiec pozostawac ewentualnie te sprawy lokalne, które nie przekladalyby sie wprost na obowiazki czynnego zachowania sie organów tzn. wykonywania nalozonych na nie ustawowo zadan. Wymienic mozna przykladowo zadania wlasne gminy w zakresie kultury, czy kultury fizycznej i turystyki, które sluza zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty. Nie zawsze wymagaja one uprzedniej czynnej postawy organów stanowiacych, czy tez dzialan administracyjnych organów wykonawczych. Niesformalizowane dzialania grupowe moga przeciez takze sluzyc dobru calej wspólnoty i miec znamiona sprawy lokalnej. Rzecz jednak w tym, iz przedmiotem referendum moga byc tylko sprawy wymagajace jednoznacznego rozstrzygniecia, a zarazem takie, które wymagaja sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze nastepczych dzialan organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum - czyni je wlasnie sprawami, które nastepnie przeksztalcaja sie w konkretne zadania okreslonych organów - nawet jesli uprzednio takimi nie byly.

      Takie sprawy lokalne, nalezace do danego samorzadu, jako wspólnoty mieszkanców, wymagajace rozstrzygniecia i odwolujace sie do wiezi kulturowych, historycznych, gospodarczych ... wspólnoty (jej nazwa, lokalne zwyczaje i obrzedy, swieta ...) sa jednak niezmiernie ograniczone. Skoro bowiem samorzad terytorialny powstaje z mocy prawa, to i okreslenie jego zadan, a przez to i spraw lokalnych nastepuje niemal wylacznie w drodze ustawodawstwa pozytywnego. Inaczej mówiac, samorzad terytorialny nie istnieje bez ustawowo mu przypisanych cech strukturalno-organizacyjnych oraz pewnego (minimalnego) wyliczenia zadan jego organów. Jesli zakladamy zatem, iz zarówno art. 169 ust. 1, jak i art. 170 Konstytucji formuluja zasady prawne - to stwierdzic nalezy, ze obydwa przepisy odnosza sie w ogromnej wiekszosci do tych samych spraw. Sprawy te sa wykonywane za posrednictwem organów samorzadowych, a równoczesnie - co do zasady - moga byc przedmiotem bezposredniego decydowania przez mieszkanców w drodze referendum. Nie pozwala to na hierarchizowanie tych zasad wzgledem siebie w taki sposób, izby jedna z nich byla wyjatkiem od drugiej.

      Skoro ogromna wiekszosc spraw lokalnych to zarazem publiczne zadania lokalne, to tym samym nie mozna mówic, iz wykonywanie zadan publicznych o znaczeniu lokalnym za posrednictwem organów j.s.t. jest rozwiazaniem wyjatkowym. Z drugiej strony nie jest tez wyjatkiem konstytucyjnym prawo obywateli do wyrazania swej woli politycznej w drodze referendum, w zakresie spraw lokalnych stanowiacych zarazem zadania organów samorzadu. Wprawdzie art. 4 ust. 2 Konstytucji wymienia najpierw przedstawicielska forme sprawowania wladzy przez Naród, zas art. 169 ust. 1 - jak to juz wskazano wyzej - wyraznie stanowi, iz posrednictwo organów stanowiacych i wykonawczych dla wykonywania zadan przez samorzad jest konieczne. Jednak we wszystkich sprawach, w których siegniecie do lokalnej demokracji bezposredniej jest niezbedne winno dojsc do przeprowadzenia referendum. Artykul 4 ust. 2 Konstytucji mówi o bezposrednim sprawowaniu wladzy jako równoprawnej formie, uzywajac zwrotu "lub".

      W rezultacie uznac zatem nalezy, iz mamy do czynienia ze wspólistnieniem dwóch zasad: zasady wykonywania zadan samorzadowych za posrednictwem jego organów oraz zasady bezposredniego wyrazania woli mieszkanców we wszystkich sprawach, które maja decydujace znaczenie dla danej wspólnoty.

      Obydwie zasady maja charakter systemowy, stanowiac podstawe ustroju samorzadu terytorialnego. Zasada, iz we wszystkich sprawach dotyczacych okreslonej wspólnoty, mieszkancy maja prawo decydowania w drodze referendum nie ma zatem charakteru uzupelniajacego, jesli chodzi o sposób sprawowania wladzy w samorzadzie. Nie odnosi sie ona tez tylko do spraw marginalnych. Przeciwnie; stanowi ona staly "wspólczynnik" systemu, pod warunkiem, ze wola mieszkanców, co do decydowania o sprawach lokalnych jest wyrazana zgodnie z ogólnym porzadkiem konstytucyjnym. To pozwala stwierdzic iz artykul 170 Konstytucji nie wyklucza calkowicie moznosci przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzezonych do wylacznej kompetencji organów stanowiacych lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak role takiego referendum niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji. W sprawach zastrzezonych do wylacznej kompetencji organów j.s.t. mieszkancy ani z wlasnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie moga ich zastepowac.

      Sumujac, art. 170 Konstytucji nie jest wyjatkiem od art. 169 ust. 1 Konstytucji. Mamy do czynienia z dwiema zasadami, których przedmiot unormowania w duzej mierze na siebie zachodzi, w taki jednak sposób, iz zasady te nie powinny konkurowac ze soba, lecz wzajemnie, w sposób harmonijny sie uzupelniac.

      Oznacza to, iz zasada bezposredniego wyrazania woli przez mieszkanców nie moze prowadzic do zniesienia instytucji przesadzajacych o funkcjonowaniu demokracji posredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie moze prowadzic do zniesienia zadan i obowiazków oraz kompetencji organów stanowiacych i wykonawczych j.s.t; zwlaszcza tam, gdzie w gre wchodzi ich wylacznosc kompetencyjna.

      Z drugiej strony fakt, iz od strony czysto funkcjonalnej podmiotami aktywnymi i obowiazanymi do dzialania sa zawsze organy samorzadu, nie zwalnia ich z obowiazku respektowania art. 170 Konstytucji wszedzie tam, gdzie konieczne jest odwolanie sie do w pelni reprezentatywnie i bezposrednio wyrazanej woli mieszkanców lub, gdy konieczne jest umozliwienie mieszkancom wyrazenia woli z wlasnej inicjatywy.

      Prawo mieszkanców do bezposredniego wyrazania swej woli nie moze byc rozumiane jako wylaczajace zasade posredniosci wykonywania zadan. Pozbawialoby to bowiem znaczenia politycznego wybory radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów. Nadto same funkcje radnych, czlonków zarzadu, wójtów, burmistrzów i prezydentów ... stalyby sie pozorne. Referendum nie moze zastepowac stalego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowiacych i wykonawczych nawet wtedy, gdy czlonkowie tych organów pragna scedowac ciazaca na nich odpowiedzialnosc polityczna na samych mieszkanców, lub, gdy mieszkancy z wlasnej inicjatywy chca ich pozbawic prawa i obowiazku decydowania o sposobie wykonywania zadan publicznych.

      Tym samym mieszkancy moga wyrazac swa wole bezposrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorzadu, a zarazem takich, które nie sa stalym, powtarzalnym, biezacym wykonywaniem zadan. Nie oznacza to jednak, iz jest takim instrumentem demokratycznego panstwa, który stosowany byc winien tylko w nadzwyczajnych przypadkach, gdyz art. 170 nie jest wyjatkiem od art. 169 ust. 1 Konstytucji. Zasadnicze sprawy danego samorzadu w rozumieniu art. 170 Konstytucji, to sprawy istotne dla tej wspólnoty w zakresie, w jakim dotycza wiezi spolecznych, gospodarczych i kulturowych laczacych jej mieszkanców, a wiec jej tozsamosci i przyszlosci.

      Sumujac, mieszkancy maja prawo do wyrazania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wylaczonych z mocy Konstytucji - niezaleznie, czy sprawy te sa zadaniami organów lokalnych, czy tez nie.

      4. Ze wspólistnienia w Konstytucji zasad wynikajacych z art. 169 ust. 1 i 170 Konstytucji wynika takze, iz zwrot "moga decydowac" nalezy rozumiec w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania sie decydujacego, tzn. rozstrzygajacego dana sprawe co do jej istoty, wyrazonej w pytaniu lub pytaniach referendum i zarazem zalatwiajacego te sprawe ostatecznie, ale takze jako prawo wspóldecydowania jak i wreszcie - co najmniej - prawo wplywania ksztaltujacego.

      W gre wchodzi zatem, prawo do wypowiadania sie w drodze referendum wiazacego, a nastepnie opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takich, które wprawdzie formalnie nie wiaza w sposób zupelny organów, lecz ze wzgledu na swoja wage polityczna i swoja reprezentatywnosc (powszechnosc) obliguja pod wzgledem prawnym w ten sposób, iz niezastosowanie sie do waznego i rozstrzygajacego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Tak wiec - jak to juz podkreslal w swoim orzecznictwie TK - takze i referendum opiniodawcze, czy konsultacyjne wplywac winno ksztaltujaco na zalatwienie sprawy i winno byc prawnie - doniosle w rozumieniu art. 170 Konstytucji. Tym bardziej, ze wynik waznego referendum jest podawany do wiadomosci publicznej, co podnosi walor przejrzystosci podejmowanych nastepnie decyzji politycznych.

      Z punktu widzenia stopnia oddzialywania wyrazonej przez mieszkanców woli co do sposobu rozstrzygniecia okreslonej sprawy nalezy odrózniac: z jednej strony obowiazek przeprowadzenia referendum wiazacego, obowiazek przeprowadzenia referendum opiniodawczego, czy wreszcie obowiazek konsultacji - od pozadanego z punktu widzenia wymagan demokracji uczestniczacej - niesprecyzowanego prawnie - tzw. zjawiska konsultowania decyzji normatywnych. Obowiazek przeprowadzenia referendum, niezaleznie od stopnia zwiazania jego wynikiem, nie moze byc takze przyrównywany do systemu negocjacji partnerów spolecznych w oparciu o art. 20 Konstytucji.

      Z kolei referendum opiniodawcze nie jest w pelni tozsame z pojeciem "zwyklej" konsultacji. Wiaze ono bowiem podmiot podejmujacy decyzje w wiekszym stopniu, niz zwykla konsultacja. Jest z mocy prawa powszechne i w pelni reprezentatywne, jego przeprowadzenie ma charakter w pelni sformalizowany, zas wynik podawany jest do wiadomosci publicznej.

      Odstapienie od wyników referendum opiniodawczego wymaga uzasadnienia. Natomiast konsultacje musza byc reprezentatywne o tyle - o ile wymaga tego charakter sprawy, w jakiej opinia jest zasiegana. Charakter sprawy moze powodowac np., iz konieczne jest zasiegniecie opinii tylko czesci spolecznosci lokalnej. Równiez stopien sformalizowania konsultacji nie jest okreslony w takim stopniu, jak to ma miejsce w przypadku referendum. Oczywiscie obowiazek konsultacji nie moze miec charakteru pozornego. Niedopuszczalne jest zatem takie ustawowe sformulowanie obowiazku konsultacji, w którym brak jest okreslenia co najmniej, kiedy i w stosunku do kogo, konsultacje winny byc przeprowadzone. To sa minimalne wymagania okreslonosci normy prawnej w zakresie konsultacji. To rozróznienie najlepiej widoczne jest przy porównaniu niektórych rozwiazan ustawowych, zwiazanych ze sposobem wyrazania stanowiska przez mieszkanców gminy czy powiatu.

      Wskazac w szczególnosci, przykladowo nalezy, iz zgodnie z art. 4a ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o samorzadzie gminnym w aktualnym brzmieniu (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 i z 2002 r. Nr 23, poz. 220) tworzenie, laczenie, dzielenie oraz zmiana granic gmin przez Rade Ministrów wymaga zasiegniecia przez ministra wlasciwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkancami. Ustawa nowelizujaca wprowadzila nie tylko obligatoryjnosc opinii rady gminy, lecz takze jej prawo do decydowania, do jakiego kregu osób moga byc ograniczone konsultacje. Moze bowiem je ograniczyc - inaczej niz to wynika z art. 5 EKST - tylko do mieszkanców jednostki pomocniczej objetej zmiana (niezaleznie, czy zmiana ta zainteresowana jest takze i inna czesc spolecznosci lokalnej).

      Z art. 170 Konstytucji wynika niewatpliwie, iz wola mieszkanców, którzy uwazaja, iz winni wszyscy wypowiedziec sie w kwestii zmiany granic, podzialu lub nawet likwidacji gminy, ma tutaj pierwszenstwo przed wola rady gminy. Jesli bowiem uznaja oni i w sposób prawem przewidziany wyraza wole przeprowadzenia referendum, a sa w calosci zainteresowana spolecznoscia, gdyz taka zmiana dotyka wszystkich mieszkanców, w zakresie laczacych ich wiezi - to ich zadanie przeprowadzenia referendum jest uprawnione. Wazny wynik takiego referendum winien równiez podlegac wykonaniu w ten sposób, iz powinien wiazac rade gminy, w zakresie tresci sporzadzanej przez nia opinii.

      Analogiczne stwierdzenia odniesc nalezy do odpowiednich przepisów ustawy o samorzadzie powiatowym.

      Jesli chodzi natomiast o zmiane ustroju miasta stolecznego Warszawy, uksztaltowanego ustawa z 25 marca 1994 r. - (o czym tytulem przykladu mówi uzasadnienie wniosku RPO) - to w odniesieniu do sposobu likwidacji gmin warszawskich brak bylo na poziomie ustawowym przepisów o sposobie i trybie konsultowania tych zmian z mieszkancami. Kwestie te niewatpliwie wymagaly unormowania ustawowego specjalnie na okolicznosc likwidacji gmin warszawskich. Z samego bowiem brzmienia art. 170 Konstytucji, w zwiazku z art. 5 EKST nie sposób bylo wyprowadzic konkretnych powinnosci wladz publicznych w tym zakresie, jesli chodzi o zasady organizacji i tryb konsultacji.

      Zaskarzony art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym nie przewidywal wprost mozliwosci przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkanców, w miejsce konsultacji.

      Nalezy zauwazyc, ze rozróznienie pomiedzy referendum opiniodawczym, a obowiazkiem konsultacji przewidzianym ustawowo nie jest proste, ze wzgledu na to, iz obowiazkowym konsultacjom nalezy takze przypisac donioslosc prawna. Jednak referendum, nawet opiniodawcze, czy konsultacyjne, wyróznia uprawniona inicjatywa mieszkanców w sprawach, w których na mocy Konstytucji i ustaw moga oni wyrazac swoje stanowisko oraz fakt, iz sprawa ta dotyczy calej wspólnoty (powszechnosc referendum).

      W takich razach, przewidziane przez ustawy konsultacje zastepowane sa, z uprawnionej inicjatywy mieszkanców, przez referendum konsultacyjne. Stad tez art. 170 Konstytucji obejmuje wszystkie formy referendum, które ksztaltuja wiazaco lub wspólksztaltuja merytorycznie sposób rozstrzygniecia sprawy dotyczacej danej wspólnoty.

      Jest rzecza oczywista, iz siegniecie do formy referendum, w zakresie spraw mieszczacych sie w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, zwlaszcza, gdy inicjatorem referendum sa organy j.s.t., winno z natury swojej miec wiazacy charakter. Organy wspólnoty siegaja bowiem do formy referendum w takich przypadkach, w których sa do jego przeprowadzenia zobligowane ze wzgledu na wage sprawy dla istnienia i rozwoju jednostki lub ze wzgledu na nieusuwalne trudnosci wyboru najbardziej optymalnego rozwiazania - czyli w sprawach zasadniczych dla danej wspólnoty. Scedowanie decyzji bezposrednio na mieszkanców winno w takich razach miec nieodwracalny, a przez to w pelni wiazacy charakter.

      Z art. 170 Konstytucji wynika wiec istnienie zarówno referendów w pelni wiazacych i rozstrzygajacych sprawe ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, jesli tylko maja one moc wspólksztaltowania procesów decyzyjnych, odnoszacych sie do tej wspólnoty.

      W szczególnosci trzeba wskazac, iz wszedzie tam, gdzie w gre wchodzi tworzenie, laczenie, podzial lub znoszenie j.s.t. a zwlaszcza gmin, a takze zmiana ich granic przez centralne organy wladz publicznych, które poprzedzone byc winno opinia organów stanowiacych jednostek dotknietych zmianami i konsultacjami z mieszkancami - mieszkancy maja prawo do wyrazenia swego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Wynik takiego referendum wiaze, jesli chodzi o opinie organów stanowiacych odpowiednich jednostek samorzadowych.

      Ze wzgledu na trwale "wpisanie sie" instytucji referendum lokalnego w system demokracji lokalnej, prawo do niego przysluguje nie tylko w tych sprawach, które ustawowo sa zastrzezone dla wiazacego rozstrzygania przez mieszkanców (np. samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszkanców wspólksztaltuje sposób zarzadzania sprawami dotyczacymi tej wspólnoty. Wynik takiego referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wiazacy, co do sposobu zalatwienia sprawy, jednak obliguje organy wladz publicznych do okreslonego zachowania.

      5. Nastepnie przejsc nalezalo do zbadania znaczenia postanowien art. 163 Konstytucji dla ustalenia pojecia "spraw dotyczacych tej wspólnoty" - w rozumieniu art. 170 Konstytucji. Chodzi o sprawy bedace zadaniami publicznymi wykonywanymi przez inne wladze, niz organy danej jednostki samorzadowej, a majace takze zasadnicze znaczenie dla tej jednostki. Przeprowadzony w art. 163 Konstytucji podzial zadan publicznych na zadania zastrzezone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych wladz publicznych oraz zadania samego samorzadu nie przebiega w tej samej plaszczyznie, co podzial na sprawy wymagajace rozstrzygniecia w drodze referendum, dotyczace tej wspólnoty i inne sprawy.

      Jesli chodzi o relacje merytoryczne pomiedzy "sprawa dotyczaca tej wspólnoty", a "zadaniem publicznym zastrzezonym przez Konstytucje i ustawy dla organów innych wladz" to zauwazyc nalezy, iz adresatami art. 170 Konstytucji sa czlonkowie okreslonej, konkretnej wspólnoty samorzadowej. To - z natury rzeczy - przesadza, ze nie moga oni decydowac o sprawach zastrzezonych dla wladz centralnych, czy tez organów innych samorzadów terytorialnych w taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decyduja o wykonywaniu zadan publicznych, sluzacych zaspakajaniu potrzeb wlasnej wspólnoty.

      Nie oznacza to jednak, iz mieszkancy pozbawieni sa prawa bezposredniego wypowiadania sie w takich sprawach ogólnokrajowych, które maja takze znaczenie lokalne dla tej wlasnie wspólnoty samorzadowej. Przyjecie a priori takiego zalozenia klóciloby sie z istota demokratycznego panstwa prawnego, gdyz oznaczaloby przedmiotowe traktowanie obywateli. Nie znajduje ono zreszta oparcia w literalnym brzmieniu art. 170 Konstytucji.

      Niemniej jednak stwierdzic nalezy, iz w sprawach zastrzezonych dla wladz i organów innych, niz organy tego wlasnie samorzadu, mieszkancy nie moga sie wypowiadac tak stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustawe za sprawy nalezace do zakresu zadan danego samorzadu. Przemawia za tym wiele wzgledów.

      Po pierwsze, mieszkancy okreslonej wspólnoty nie moga przyczyniac sie w takim samym stopniu ksztaltujaco do rozwiazan normatywnych centralnych wladz i organów panstwa oraz organów stanowiacych innych samorzadów, jak moga to czynic w odniesieniu do rozwiazan "wlasnego" prawa lokalnego. Ustanowiony Konstytucja porzadek prawny opiera sie na zasadzie decentralizacji wladzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), a nie autonomii terytorialnej. Oznacza to, iz w zakresie stanowienia prawa lokalnego organy stanowiace jednostek samorzadu terytorialnego spelniaja role uzupelniajaca, wydajac przepisy prawa miejscowego na podstawie i w granicach upowaznienia ustawowego. Tym bardziej, zatem sami mieszkancy wspólnoty lokalnej nie moga wkraczac w proces legislacyjny w panstwie w taki sam sposób, jak to czynia w zakresie stanowienia "wlasnego" prawa lokalnego.

      Po wtóre, niedopuszczalne jest równiez wkraczanie przez mieszkanców danej wspólnoty w proces stanowienia prawa innej wspólnoty samorzadowej, w taki sam sposób jak to czynia w przypadku "wlasnego" prawa lokalnego. Samorzad terytorialny nie jest zbudowany na zasadzie hierarchicznosci. Kazdy rodzaj samorzadu, a przez to i kazdy samorzad ma odpowiednie zadania wlasne. Jesli zatem mamy do czynienia ze sprawa dotyczaca istotnych interesów danej wspólnoty, która zarazem jest sprawa dotyczaca innej wspólnoty samorzadowej - to proces uzgadniania stanowisk wymaga uregulowania ustawowego. Nie wylacza to samo przez sie mozliwosci i sensu referendalnej formy wypowiedzi mieszkanców tej pierwszej wspólnoty. Istniec winna jedynie procedura uzgadniania - bardzo czesto w takich razach sprzecznych - wyników róznych referendów lokalnych dotyczacych tej samej sprawy. Ta kwestia zostala jednak calkowicie pominieta przez ustawe o referendum lokalnym; nie reguluja jej tez w sposób generalny odpowiednie ustawy samorzadowe. Pozostaje to jednak poza zakresem kognicji TK w przedmiotowej sprawie.

      Wreszcie po trzecie zauwazyc nalezy, ze podzial na sprawy ogólnokrajowe i lokalne; w tym samorzadów róznych stopni ma w duzej mierze charakter umowny i zalezy od rozstrzygniec prawa pozytywnego. Prawo to ze wzgledu na umownosc podzialu musi charakteryzowac sie duzym stopniem ogólnosci. Wspólczesnie bowiem nieomal wszystkie sprawy publiczne maja takze swoje aspekty lokalne i wywoluja skutki dotykajace okreslonej spolecznosci lokalnej. Stad tez kierowanie sie wylacznie brzmieniem art. 170 Konstytucji w oderwaniu od innych jej przepisów mogloby prowadzic do dezorganizacji procesu stanowienia prawa oraz chaosu. W rezultacie nastapic mogloby niezgodne z Konstytucja oslabienie wladzy ustawodawczej i w odpowiednim zakresie wladzy wykonawczej panstwa oraz chaos kompetencyjny miedzy samorzadami.

      Sumujac, prawo wypowiadania sie w drodze referendum lokalnego w materii spraw zastrzezonych do kompetencji innych wladz i organów, aczkolwiek dopuszczalne i w pewnych przypadkach wskazane dla realizacji demokracji w panstwie, nie moze byc traktowane jako zasadnicza, systemowa forma wspóluczestniczenia w podejmowaniu rozstrzygniec, znaczacych dla danej wspólnoty.

      Dlatego tez nakaz zawarty w art. 170 w zbiegu z art. 163 Konstytucji, a skierowany do ustawodawcy nalezy rozumiec, jako nakaz dopuszczenia referendum, wyrazajacego wole mieszkanców wszedzie tam, gdzie moga oni wspólksztaltowac proces decyzyjny, dotyczacy istotnej sprawy danej wspólnoty - chocby nie mogli oni przesadzac calkowicie o sposobie zalatwienia sprawy. Chodzi, wiec o takie sprawy, których zalatwienie nie jest zastrzezone do wylacznej kompetencji organów innych wladz publicznych; zwlaszcza, gdy przepisy ustawowe mówia o wspóludziale przedstawicieli tej wspólnoty w procesie poprzedzajacym wydanie aktu normatywnego przez te organy i wladze.

      Oznacza to, ze w zakresie zadan publicznych, zastrzezonych ustawowo dla innych wladz i organów zarówno panstwowych, jak i samorzadowych - mieszkancy maja prawo wypowiadania sie tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw (uchwal) moga stanowic materie referendum, zas wynik takiego referendum moze oddzialywac ksztaltujaco - w istniejacym porzadku konstytucyjnym - na sposób rozstrzygniecia sprawy dotyczacej takze danej wspólnoty samorzadowej.

      Jak wskazano wyzej w sprawach zastrzezonych do kompetencji organów innych wladz, niz organy tej jednostki samorzadowej, mieszkancy nie moga wypowiadac sie w drodze referendum wiazacego lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego - pod warunkiem wszakze, iz znajduje to oparcie w porzadku ustanowionym przez Konstytucje oraz odpowiednie ustawy. Referendum bowiem ma charakter powszechny, sformalizowany celem odzwierciedlenia pelnego stanowiska calej danej spolecznosci. Przez to zas jest ono sila faktów politycznych obligujace do okreslonych zachowan.

      Stad tez uznac nalezalo, iz art. 170 Konstytucji statuuje prawa czlonków wspólnoty samorzadowej do wyrazania w drodze referendum; zarówno wiazacego, jak i opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego - woli pod warunkiem, ze jego wynik wplywa na rozstrzygniecie lub wplywac moze ksztaltujaco na rozstrzygniecie spraw dotyczacych danej wspólnoty.

      6. Z kolei Trybunal przeszedl do zbadania, jaka materia bedaca przedmiotem stanowienia prawa przez wladze i organy panstwowe oraz organy innych samorzadów "nadaje sie" do przeprowadzania referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego w rozumieniu art. 170 Konstytucji - skoro Konstytucja mówi, iz materia ta jest równoczesnie zastrzezona ustawowo dla wladz i organów innych niz organy danej jednostki. Aby wiec art. 170 Konstytucji nie zostal pozbawiony swego zasadniczego znaczenia nalezy równiez w Konstytucji poszukiwac takiej materii zastrzezonej ustawowo dla innych niz organy danej wspólnoty wladz, w której glosowi mieszkanców danej wspólnoty przyznaje sie priorytet.

      Podstawy przeprowadzenia referendum opiniodawczego (bo referendum wiazace w gre nie wchodzi) lub zblizonego do niego referendum konsultacyjnego w sprawach zastrzezonych do wlasciwosci wladz ogólnokrajowych nalezy poszukiwac w art. 15 ust. 2 Konstytucji. W gre wchodzi zatem koniecznosc przesadzenia o istnieniu dostatecznie silnej wiezi spolecznej, gospodarczej lub kulturowej, ksztaltujacej dana wspólnote lokalna. W mysl art. 15 ust. 2 Konstytucji dokonanie zasadniczego podzialu terytorialnego panstwa i zasadnicze zmiany tego podzialu nastepowac powinny m.in. z uwzglednieniem owych wiezi, laczacych majace powstac, istniejace lub likwidowane wspólnoty samorzadowe.

      Istnienia owych wiezi spolecznych i kulturowych najbardziej swiadomi sa sami mieszkancy i ich glos powinien byc uwzgledniony, by decyzja nie byla arbitralna. Glos ten winien byc uwzgledniany przed ostatecznym nadaniem ksztaltu legislacyjnego zasadniczemu podzialowi terytorialnemu kraju.

      Wprawdzie, Konstytucja nie wyklucza, iz wypowiedzi w przedmiocie owych wiezi moga byc dokonywane za posrednictwem umocowanych organów samorzadu terytorialnego, jednak ze wzgledu na to, iz przedmiotem tych wypowiedzi sa odczucia wewnetrzne mieszkanców, co do tego, czy czuja sie polaczeni wiezami spolecznymi i kulturowymi z innymi wspólmieszkancami - materia rozstrzygniecia bardziej nadaje sie do wypowiedzi osobistej i bezposredniej.

      Nadto zauwazyc nalezy, iz wypowiedz odpowiednich organów stanowiacych lub nawet wykonawczych w tej materii nie zawsze moze odzwierciedlac wole mieszkanców. Pelniacy funkcje w organach lokalnych sa z natury rzeczy zaangazowani w utrzymanie juz istniejacych struktur. Obowiazek przeprowadzenia referendum nie ma wiec charakteru bezwzglednego, lecz jest rozwiazaniem wyraznie preferowanym przez Konstytucje w art. 15 ust. 2. Obowiazkowe jest natomiast samo wypowiedzenie sie - bezposrednie lub posrednie spolecznosci lokalnych - co do zasadniczych zmian podzialu terytorialnego kraju ich dotykajacych. Dla mieszkanców danej jednostki jej likwidacja odczuwana jest zawsze jako zmiana zasadnicza.

      Zasadniczy podzial terytorialny kraju i zasadnicze zmiany tego podzialu to pojecia, które maja wymiar ogólnopanstwowy. Jednak nie tylko. Z punktu bowiem widzenia wiezi i odczuc mieszkanców, likwidacja danej jednostki (jej zniesienie) jawi sie jako zmiana zasadnicza.

      Zasadnicze zmiany podzialu terytorialnego panstwa maja miejsce równiez wówczas, gdy w ich wyniku inaczej ksztaltuje sie w skali kraju realizacja wolnosci politycznych i praw obywatelskich, o których mowa w art. 62 Konstytucji, w zakresie, w jakim odnosi sie on do prawa udzialu w referendum lokalnym oraz prawa wyboru przedstawicieli do organów samorzadu terytorialnego.

      Dokonywanie zasadniczych zmian podzialu terytorialnego kraju w drodze ustawowej bez uprzedniego uwzglednienia glosów mieszkanców wspólnot, których te zmiany dotykaja, mialoby ceche arbitralnosci.

      W systemie politycznym musi istniec nalezne miejsce dla woli mieszkanców i ich stanowiska. Jesli tylko bowiem wyraza oni w sposób uprawniony wole organizacji referendum (spelniajac wymagania ustawowe w tym zakresie) to referendum takie ma pierwszenstwo przed zwyklymi konsultacjami i wplywac musi na opinie organu j.s.t. Ksztaltuje takze w pewnym zakresie przyszle stanowiska organu uprawnionego do ostatecznego zalatwienia sprawy.

      Nie oznacza to, iz wyniki referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego sa bezwzglednie wiazace dla ustawodawcy. Nadto zainteresowane spolecznosci, w sprawach zmian podzialu terytorialnego najczesciej wypowiadaja sie sprzecznie. Chodzi o obowiazek ujawnienia stanowiska obywateli w sposób tak sformalizowany i reprezentatywny, by wyniki takich referendów oddzialywaly ksztaltujaco na procesy decyzyjne ustawodawcy - tak by jawne byly i uzasadnione racje, jakimi kierowal sie ustawodawca przy dokonywaniu zmiany.

      Nastepnie TK porównal tresc zaskarzonego przez RPO art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z tak ustalonym znaczeniem wzorca, jakim jest art. 170 Konstytucji, TK stwierdzil co nastepuje.

      Porównanie tresci zaskarzonego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z ustalonym znaczeniem art. 170 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 163 i art. 169 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, iz przepis ten pomija materie niezbedna dla zapewnienia zgodnosci z Konstytucja tylko w zakresie, w jakim nie odzwierciedla tej czesci prawa do wyrazenia woli przez mieszkanców danej wspólnoty w drodze referendum, jaka wyplywa z art. 15 ust. 2 Konstytucji. Owo zawezenie - ograniczenie prawa do udzialu w referendum lokalnym moze jednak zostac usuniete poprzez zastosowanie interpretacji przepisu w zgodzie z Konstytucja.

      Wprawdzie prawo do udzialu w referendum opiniodawczym lub konsultacyjnym w sprawach stanowienia lub zmiany podzialu terytorialnego kraju, w sferze dotyczacej wiezi laczacych mieszkanców juz istniejacej wspólnoty, wynika z Konstytucji - nie jest ono jednak tak sformulowane, by umozliwialo w pelni bezposrednie jej zastosowanie w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konieczne jest zatem uregulowanie ustawowe odpowiednich obowiazków organizacyjnych, spoczywajacych na wladzach i organach publicznych.

      Ustawa o referendum lokalnym jest aktem normatywnym wlasciwym dla tego rodzaju materii i nadaje sie równiez do zastosowania w sprawie przeprowadzania referendów opiniodawczych, czy konsultacyjnych. Choc mówi ona tylko o referendach, których wynik powinien byc rozstrzygajacy (art. 56 ustawy o referendum lokalnym), to przeciez wynik referendum nie musi byc rozumiany jako ostatecznie zalatwiajacy sprawe. W sprawie poddanej pod referendum organ stanowiacy obowiazany jest podjac niezwlocznie czynnosci w celu jej realizacji (art. 65 ustawy), co oznaczac moze takze wydanie odpowiedniej opinii lub zajecie odpowiedniego stanowiska - zgodnego z wynikami referendum.

      Wprawdzie zaskarzony przepis czytany literalnie sprawia wrazenie, jakby w sposób ostateczny zamykal mozliwosc przeprowadzenia referendów w innych sprawach, niz mieszczace sie w zakresie zadan i kompetencji organów danej jednostki. Jak to jednak wykazano juz wyzej, wykladnia systemowa, przeprowadzona na poziomie ustawowym nie uprawnia do takiego zamykajacego droge dla innych referendów, rozumienia tego przepisu. Zachodzi zatem koniecznosc nie tyle uchylenia go w tej wlasnie czesci, która jest zgodna z Konstytucja, lecz niepelna, ale uzupelnienia tresciami wynikajacymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on calkowita definicje przedmiotu referendum lokalnego.

      Z powyzszych wzgledów oraz kierujac sie zasada domniemania konstytucyjnosci zaskarzonego przepisu, która to zasada wymaga by Trybunal orzekal o niezgodnosci z Konstytucja tylko w niezbednym zakresie - Trybunal Konstytucyjny orzekl jak w sentencji wyroku.

      Ze wzgledu na znaczenie, jakie nadala sentencja wyroku TK art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, uznac nalezalo, ze jest on równiez zgodny z art. 2 Konstytucji. W takim bowiem brzmieniu nie narusza on zasady demokratycznego panstwa prawnego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut RPO, ze wprowadza on ustawowe ograniczenie norm konstytucyjnych.

      7. Nastepnie Trybunal Konstytucyjny zbadal znaczenie art. 5 EKST jako wzorca, z którym porównywany jest zaskarzony przepis ustawowy w istniejacym stanie konstytucyjnoprawnym. Przepis ten stanowi, iz kazda zmiana granic spolecznosci lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowana spolecznoscia, mozliwie w drodze referendum, jesli ustawa na to zezwala.

      Nie ulega watpliwosci, iz przepis ten zawiera, przynajmniej w czesci, skonkretyzowana tresc normatywna. W EKST mowa jest bowiem o "kazdej zmianie granic spolecznosci lokalnej", jako o sprawie wymagajacej bezwzglednie konsultacji z zainteresowana spolecznoscia. Mamy zatem do czynienia ze sformalizowaniem zakresu podmiotowego owych konsultacji. Zainteresowana spolecznosc - to spolecznosc zarówno stanowiaca samorzad, którego granice sa ograniczane, jak i tego, którego granice sa rozszerzane. Kazda z tych spolecznosci ma prawo do konsultacji. Chodzi o konsultacje spelniajaca wymagania reprezentatywnosci, adekwatne do charakteru sprawy zmiany granic. Jest to konsultacja ze spolecznoscia lokalna (jej czlonkami), nie zas z organami te spolecznosc reprezentujacymi.

      Spory dotyczace sposobu oddania postanowien Europejskiej Karty Samorzadu Terytorialnego przez ogloszony w Dzienniku ustaw tekst w jezyku polskim, nie dotycza zasadniczo wskazanego art. 5 EKST. Niezaleznie bowiem od tego, czy uznamy, iz uzyty w nim termin "spolecznosci lokalne" jest bardziej zblizony do terminu "collectivites locales" uzytego w tekscie francuskim EKST, czy tez do terminu "local authority", uzytego w tekscie angielskim, to kontekst zdaniowy tego artykulu niewatpliwie prowadzi do wniosku, iz chodzi w nim o spolecznosc lokalna stanowiaca samorzad nie zas o samorzad, jako strukture organów (por. T. Szewc, Uwagi w sprawie tlumaczenia EKST, Samorzad Terytorialny, listopad 2002 r.).

      O wlasciwosci organów i wladz publicznych uprawnionych do zmiany zasadniczego podzialu terytorialnego lub jego korekty stanowia konstytucje i ustawy poszczególnych panstw, sygnatariuszy EKST. One tez decyduja, czy i w jakim zakresie w tych sprawach niezbedna jest forma referendum. EKST ustanawia pewne wymagania, (standardy) minimalne. Polska podpisala i ratyfikowala EKST w calosci, podczas, gdy inni sygnatariusze umowy dokonali odpowiedniego wyboru postanowien umowy. Niektóre sposród panstw, w tym Francja nie ratyfikowaly Karty.

      Badania prawno-porównawcze wskazuja, iz niektóre panstwa sprawe zasadniczego podzialu terytorialnego kraju uznaja za na tyle znaczaca dla calego panstwa, ze wymagaja bezwzglednie przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego (RFN). W innych (Francja) obowiazki ustawodawcy ograniczone sa do przeprowadzenia niesformalizowanych konsultacji.

      Konstytucja RP w art. 15 ust. 2 jednoznacznie zastrzega, iz zasadniczy podzial terytorialny panstwa okresla ustawa. To samo dotyczy takze i zasadniczych zmian tego podzialu. Korekta granic poszczególnych jednostek samorzadu niezmieniajacych w sposób istotny stosunków terytorialnych w kraju oraz nie wplywajacych ksztaltujaco na realizacje praw politycznych obywateli nalezy w Polsce - w praktyce - do Rady Ministrów. Taki podzial kompetencji miedzy ustawodawca, a wladza wykonawcza jest uksztaltowany w duzej mierze sila zwyczaju politycznego jeszcze od okresu miedzywojennego i zostal uznany za nienaruszajacy Konstytucji przez TK.

      Tak wiec sprawy zmian granic nie stanowiace zarazem zasadniczych zmian podzialu terytorialnego nie naleza do spraw, w których musza wypowiadac sie bezwarunkowo, zawsze mieszkancy danej wspólnoty w drodze referendum opiniodawczego, w rozumieniu art. 170 Konstytucji. Sprawy takie wymagaja jednak zawsze kwalifikowanego rodzaju konsultacji, o których mowa w art. 5 EKST. Jesli jednak w przypadku likwidacji gmin mieszkancy, w sposób uprawniony podejma inicjatywe referendalna, to w swietle prawa polskiego, maja oni prawo zadac przeprowadzenia referendum, bedacego stanowiskiem calej spolecznosci lokalnej.

      O wymaganiach tych mowa jest takze, w sposób precyzyjny w art. 5 EKST. Wynika z niego, iz kazda zmiana granic spolecznosci lokalnej wymaga uprzedniej konsultacji. Konsultacja ta ma charakter obowiazkowy i dotyczy calej zainteresowanej spolecznosci. Zakres konsultacji w przypadku likwidacji nalezy rozumiec w sposób mozliwie najszerszy. Zainteresowana spolecznosc to nie tylko cala spolecznosc jednostki likwidowanej lub tej, której zmieniane sa granice, lecz takze i spolecznosc tej jednostki (jednostek), która te zmiany bezposrednio dotkna. W stosunku do jednostki likwidowanej zakres podmiotowy konsultacji pokrywa sie z zakresem referendum w rozumieniu art. 170 Konstytucji.

      EKST naklada zatem obowiazek przeprowadzenia konsultacji w taki sposób, by mozliwie najpelniej odzwierciedlone zostalo stanowisko zainteresowanych spolecznosci. Chodzi o wymaganie reprezentatywnosci. EKST zaleca takze kierunkowo by konsultacja ta byla równiez faktem spolecznym o mozliwie najwiekszej donioslosci politycznej. Stad tez uzyto zwrotu "mozliwie w drodze referendum, jesli ustawa na to zezwala". Chodzi wiec o konsultacje mozliwie najbardziej zblizona do referendum nie tylko ze wzgledu na wymaganie reprezentatywnosci (które w przypadku likwidacji jednostki samorzadowej jest takie samo jak przy referendum), lecz i takze o range i donioslosc polityczna wypowiedzi osób konsultowanych. Donioslosc ta winna byc mozliwie najwieksza, nie w pelni jednak taka, jak w przypadku referendum w rozumieniu art. 170 Konstytucji.

      Konsultacja z zainteresowana spolecznoscia ma byc reprezentatywna w odniesieniu do kregu zainteresowanych i w tym zakresie mozliwie najblizsza referendum opiniodawczemu. Mimo podobienstw nie nabiera jednak w pelni takiej wagi politycznej jak referendum opiniodawcze, o którym m.in. mowa w art. 170 Konstytucji z punktu widzenia skutków politycznych oceny stopnia arbitralnosci decydowania przez uprawnione wladze i organy. Nie oznacza to oczywiscie zniweczenia wagi politycznej takiej obligatoryjnej, kwalifikowanej w zakresie reprezentatywnosci konsultacji. Jej cele w panstwie demokratycznym sa bardzo zblizone co celów referendum, o którym mowa m.in. w art. 170 Konstytucji.

      Tak wiec choc art. 170 nie jest bezposrednim wzorcem konstytucyjnym dla konsultacji wymaganych w swietle art. 5 EKST to jednak ma znaczenie kierunkowe, jako wskazówka dla organizacji owych konsultacji w sposób mozliwie najbardziej zblizony do instytucji referendum.

      Konsultacje te spelniaja tez wlasna, odrebna role w urzeczywistnianiu idei panstwa demokratycznego. Sluza mianowicie upodmiotowieniu obywateli w sferze, w jakiej demokracja posrednia w skali ogólnokrajowej wylacza z natury rzeczy glos obywateli reprezentujacych interesy lokalne.

      Nalezy jednak podkreslic, iz w przypadku zniesienia danej wspólnoty Konstytucja RP stwarza wieksze gwarancje dla mieszkanców, niz te które wynikaja z art. 5 EKST. Naklada ona bowiem na wladze publiczne obowiazek przeprowadzenia referendum konsultacyjnego w takich sprawach, jesli tylko taka byla wola mieszkanców. Nasze panstwo stwarza zatem wieksze gwarancje dla lokalnej demokracji bezposredniej niz te, które wynikaja z podpisania i ratyfikowania EKST.

      Sumujac, postanowienia art. 5 EKST uzupelniaja art. 170 Konstytucji w sferze rozwoju instytucji demokracji lokalnej w zakresie spraw zastrzezonych do kompetencji organów wladz ogólnopanstwowych, a majacych istotne znaczenie dla danej wspólnoty terytorialnej.

      Tak ustalone znaczenie wskazanego we wniosku RPO wzorca wynikajacego z art. 5 EKST - TK skonfrontowal nastepnie z zaskarzonym przepisem, biorac jednak pod uwage tresci, które zostaly mu przypisane w drodze wykladni w zgodzie z Konstytucja.

      Zaskarzony przepis -rozumiany jak w sentencji wyroku - jest zgodny z art. 5 EKST.

      Z tych wszystkich wzgledów Trybunal orzekl jak w sentencji.

* Sentencja zostala ogloszona dnia 14 marca 2003 r. w Dz. U. Nr 44, poz. 388.

22

22