Identification: DEN-1999-2-005

I 295/1998

19.02.1999

 

 

<DOCUMENT_START>

U.1999.841H] § 7 i lov om ændring af friskoleloven m.v. ugyldig som stridende mod grundlovens § 3, 3. punktum.U.1999.841H 19980513 I 295/1998

U.1999.841H

§ 7 i lov om ændring af friskoleloven m.v. ugyldig som stridende mod grundlovens § 3, 3. punktum.

Statsforfatningsret 21.2 og 2.2.

                 I marts 1996 fremsatte undervisningsministeren forslag til ændringer af bl.a. friskoleloven. Forslagene havde i første række til formål at klargøre lovenes krav om, at de skoler, der opnår støtte i henhold til lovene, skal være selvejende institutioner. Forslagene indeholdt desuden bestemmelser om bestyrelsesmedlemmers og revisorers habilitet og om de vilkår, skolerne må indgå bl.a. husleje- og ejendomsaftaler på. Endvidere fastsattes regler om, hvordan skolernes midler skal forvaltes, og om undervisningsministerens muligheder for at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde eller kræve tilskud tilbagebetalt. Da undervisningsministeren ikke havde tillid til, at skoler med tilslutning til skolesamvirket Tvind, T, ville anvende offentlige tilskud til de formål, som Folketinget og regeringen ønsker at fremme med støtten, fremsatte ministeren forslag til en særlig lovbestemmelse, hvorved nogle konkret angivne Tvind-skoler helt blev afskåret fra at modtage offentlige tilskud efter den 31. december 1996. Baggrunden for den manglende tillid var resultatet af nogle undersøgelser foretaget af Undervisningsministeriet og Rigsrevisionen, der først nu gav et dækkende billede af »de ulovlige og kritisable forhold på skolerne«. Et flertal i Folketinget tilsluttede sig undervisningsministerens generelle mistillid til skolernes vilje til at administrere offentlige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen og vedtog den foreslåede bestemmelse i § 7. En friskole F med tilslutning til T anlagde sag mod undervisningsministeren med påstand om, at § 7 var ugyldig i forhold til skolen. Landsretten frifandt ministeriet, men Højesteret gav F medhold i, at § 7 var ugyldig som stridende mod grundlovens § 3, 3. punktum. Begrundelsen herfor var, at lovgivningsmagten med virkning for bl.a. F havde afgjort uoverensstemmelsen mellem T og ministeriet. Et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at T blev afskåret fra domstolsprøvelse af skolernes tilskudsberettigelse - måtte sidestilles med en endelig afgørelse af en konkret retstvist. En sådan afgørelse henhører ikke under lovgivningsmagten, men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier for borgerne.1)

H.D. 19. februar 1999 i sag I 295/1998

Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker (adv. Henrik Christrup, Kbh., e.o.)

mod

Undervisningsministeriet (Km.adv., Kbh.).

                

 

Østre Landsrets dom 13. maj 1998 (13. afd.)

(Reisz, Hedegaard Madsen, Michael Dorn).

Under denne sag, der er anlagt den 26. november 1996, har sagsøgeren, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker, principalt nedlagt påstand om, at sagsøgte, Undervisningsministeriet, tilpligtes at anerkende, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v., er ugyldig i forhold til sagsøgeren.

Subsidiært har sagsøgeren nedlagt påstand om, at sagsøgte, Undervisningsministeriet, tilpligtes at anerkende, at sagsøgeren er berettiget til fuldstændig erstatning for det tab, som sagsøgeren lider som følge af den omhandlede lovs § 7.

Sagsøgte, Undervisningsministeriet, har påstået frifindelse.

Sagsøgeren har fri proces.

Friskolen i Veddinge Bakker blev oprettet i 1986. Af skolens vedtægter fremgår bl.a. følgende:

»1.

Friskolen i Veddinge Bakker er en selvejende institution med hjemsted i Dragsholms Kommune, Vestsjællands Amt.

2.

Institutionens formål er at drive friskole med kostafdeling fra børnehaveklasse til og med 10. klasse efter de til enhver tid gældende bestemmelser om friskoler og private grundskoler m.v.

3.

Over institutionens aktiver og passiver ved stiftelsen udarbejdes en åbningsstatus pr. 10/2 1986.

4.

Skolens drift gennemføres ved frivillige bidrag fra skolekredsen, på grundlag af skolepenge fra eleverne og ved tilskud fra det offentlige. Skolepengene fastsættes af den selvejende institutions bestyrelse. Et evt. overskud ved skolens drift tilfalder institutionen. Kapital, som ikke er bundet i fast ejendom, inventar og samlinger m.v., eller som er nødvendig for skolens drift, skal anbringes efter reglerne for anbringelse af midler, der tilhører legater m.v. under offentlig bestyrelse eller offentligt tilsyn.

5.

Forældrene har ret til at blive medlemmer af skolekredsen, og derudover kan enhver, som føler sig knyttet til skolen, blive medlem. Optagelse af andre end forældre skal godkendes af bestyrelsen og kan indankes for generalforsamlingen, såvel af den, bestyrelsen har afslået, som af et eventuelt mindretal i bestyrelsen.

. . .«

Skolen, der efter det oplyste har haft ca. 420 elever og ca. 400 gæster på feriekurser, har siden oprettelsen oppebåret tilskud i henhold til lov om friskoler og private grundskoler m.v., senest lovbekendtgørelse nr. 524 af 22. juni 1995, som ændret ved § 1 i lov nr. 310 af 24. april 1996.

Den 8. maj 1996 fremsatte undervisningsministeren forslag til lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v. (Lovforslag nr. L 268). Ifølge lovforslagets §§ 7 og 8 ydes der efter den 31. december 1996 ikke statslige og kommunale tilskud i henhold til loven til 32 navngivne skoler, herunder Friskolen i Veddinge Bakker, Riisvej 3, 4540 Fårevejle, ligesom ydelser til elever på disse skoler vil bortfalde fra denne dato.

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget anføres bl.a. følgende:

»Lovforslaget fremsættes i forlængelse af de den 13. marts 1996 fremsatte lovforslag, L 218 og L 219. Disse forslag har bl.a. til formål at klargøre den gældende lovgivnings krav om, at de frie skoler skal være selvejende institutioner.

Lovforslaget har til formål yderligere at beskrive kravene til de selvejende uddannelsesinstitutioner samt udbygge adgangen til at trække godkendelse og tilskud tilbage.

På baggrund af flere undersøgelser af skolerne, der har været tilknyttet Skolesamvirket Tvind, foreslås det samtidig, at disse skoler efter den 31. december 1996 ikke kan modtage tilskud fra stat og kommuner i henhold til lovgivningen om de frie skoler.

Den 26. januar 1996 afsluttede ministeriet en undersøgelse af, om skolerne under Skolesamvirket Tvind er selvejende institutioner i overensstemmelse med lovgivningen om de frie skoler. Konklusionen var, at ministeriet efter en samlet vurdering fandt, at skolerne ikke opfylder den fundamentale tilskudsbetingelse om at være selvejende institutioner, således som det er krævet i lovgivningen om de frie skoler.

På denne baggrund forlangte ministeriet i breve af 26. januar 1996, at samtlige skoler under skolesamvirket foretager de ændringer, der er nødvendige, for at ministeriet kan anerkende dem som selvstændige, frie, uafhængige skoler.

Skolerne har som svar på dette indsendt stort set ensartede planer for gennemførelse af de krævede ændringer til ministeriet. Skolerne angiver herunder, at skolesamvirket er under opløsning.

Den 2. maj 1996 afgav Rigsrevisionen til Statsrevisoratet en beretning til statsrevisorerne om sine undersøgelser af Skolesamvirket Tvind. Beretningen blev offentliggjort den 7. maj 1996 og behandles på Statsrevisorernes møde den 8. maj 1996. Rigsrevisionens undersøgelser omfatter 9 repræsentativt udvalgte skoler i samvirket. Undervisningsministeriet har endvidere den 6. maj 1996 modtaget resultatet af en undersøgelse af de 18 øvrige Tvind-kostskoler, som Undervisningsministeriet har bestilt hos revisionsfirmaet Deloitte & Touche. Undersøgelserne bekræfter og underbygger:

UFRLISTE

                  at skolerne ikke fungerer som uafhængige, frie, selvejende institutioner, men er underkastet en central økonomisk styring af omfattende karakter med mange muligheder for udbytning af de enkelte skoler,

                  at skolerne systematisk og ensartet fortolker og hermed omgår tilskudsbestemmelserne med det formål at maksimere de statslige tilskud til skolerne hver for sig og samlet,

                  at skolerne som følge af den centrale styring ikke udviser skyldige økonomiske hensyn, herunder formodentlig tilsidesætter elevernes/kursusdeltagernes interesser (i undervisning, betryggende tilsyn m.v.) til fordel for formål, der er uvedkommende for de enkelte skoler,

                  at offentlige midler bevilget til skoleformål hermed systematisk trækkes ud af skolerne til uvedkommende formål,

                  at elevernes arbejdskraft tillige anvendes til uvedkommende formål (indsamling, rutinemæssigt arbejde),

                  at skolerne unddrager sig kontrol gennem lemfældig revision, samt at der foreligger indicier for betydelige efterrationaliseringer i skolernes dokumentation for tilskudsgrundlaget.

. . .

I alle de år Tvind-skolerne har eksisteret, har der været problemer. Det har ikke hidtil været muligt at dokumentere omfanget, men de seneste undersøgelser fra Undervisningsministeriet og Rigsrevisionen viser, at skolerne er sammenflettet i et indbyrdes økonomisk, administrativt og ledelsesmæssigt netværk - en koncern - der styret udefra bl.a. har til formål at føre penge ud af skoledriften, og dermed fra eleverne, til aktiviteter, der ligger uden for lovgivningen om frie kostskoler og om frie grundskoler.

Først nu efter en umådeligt omfattende og krævende juridisk undersøgelse og revisionsmæssig gennemgang af regnskabsbilag, tilskudsmateriale, kontrakter, bestyrelsesprotokoller osv. på alle skoler har myndighederne kunnet samle et dækkende billede af de ulovlige og kritisable forhold på skolerne, der i øvrigt synes at være tiltagende i styrke og omfang.

Alle disse forhold tilsammen gør, at skolerne afgørende har svigtet den tillid, der er en forudsætning for at være en fri og uafhængig skole, der forvalter de modtagne store offentlige tilskud til størst mulig gavn for eleverne.

I forbindelse med de igangværende undersøgelser og forhandlinger må det konstateres, at Undervisningsministeriet ikke mener, at skolernes erklæringer om at ville følge lovgivningen er reel, idet skolernes afhængighed af bagvedliggende organer, fonde m.v. efter Undervisningsministeriets vurdering kun ændres på papiret, men ikke sikres reelt brudt.

Et konstaterbart forhold er således, at næsten al kapital, som er en forudsætning for skoledriften, og som i vid udstrækning må stamme fra denne, er blevet koncentreret i de erhvervsdrivende fonde inden for koncernstrukturen - specielt i Fælleseje, der ejer de bygninger, som skolerne anvender. Kun en opløsning af disse fonde med overførsel af bygninger og hermed forbunden tilbageførsel af egenkapital til de enkelte skoler ville kunne sikre skolerne reel økonomisk uafhængighed af de bagvedliggende erhvervs- og kapitalinteresser. En sådan tilbageførsel ville samtidig modsvare den anvendelse af offentlige midler til erhvervsmæssig kapitaldannelse, som Fælleseje og øvrige erhvervsdrivende Tvind-fonde er udtryk for.

Da de erhvervsmæssige fonde er lovgivningen om frie skoler uvedkommende, er der efter Undervisningsministeriets vurdering behov for en lovgivningsmæssig indgriben over for de skoler under Tvind-samvirket, der modtager statslige tilskud.

Der må her blive tale om direkte indgriben overfor disse skoler, idet en yderligere opstramning af de i Folketinget den 13. marts 1996 fremsatte lovforslag, L 218 og L 219, efter ministeriets vurdering stort set kun vil ramme skoler, hvis forhold ikke er kritisable.

Undervisningsministeren har ifølge de gældende love for henholdsvis folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler samt for friskoler og private grundskoler hjemmel til administrativt at træffe afgørelse, der betyder stop for fremtidig tilskudsudbetaling.

Dels kan ministeren for højskoler m.v. bl.a. tilbagekalde godkendelsen, såfremt skolen ikke opfylder kravet om at være en selvejende institution, og i øvrigt hvis undervisning og øvrige forhold findes åbenbart i strid med sædvanlig praksis for den pågældende skoleform. Endvidere kan ministeren ifølge samme lov lade tilskud bortfalde, hvis skolen ikke følger eller opfylder bestemmelserne i loven eller regler fastsat af ministeren eller finansministeren.

Dels findes den sidstnævnte hjemmel om tilskudsbortfald også i loven om de frie grundskoler. Det er en tilskudsbetingelse i denne lov, at skolerne er selvejende institutioner.

En afgørelse om lukning af et så stort antal skoler er imidlertid så usædvanlig i det danske skolesystem og derfor af så principiel rækkevidde, at det findes nødvendigt at sikre en stillingtagen hertil fra Folketingets side. Hertil kommer, at en administrativ løsning mere sandsynligt end en lovgivningsmæssig løsning vil resultere i et stort antal retssager, der i en årrække vil betyde store og mangeartede omkostninger for samfundet. Også af denne grund bør beslutningen træffes af Folketinget.

Det foreslås derfor, at der efter den 31. december 1996 ikke ydes tilskud til skoler, der har været tilknyttet Skolesamvirket Tvind. Indtil denne dato har skolerne et retskrav på udbetaling af tilskud.

. . .

Undersøgelserne af Tvind-skolerne vil uanset dette lovforslag give anledning til fremsættelse af betydelige tilbagebetalingskrav overfor skolerne med deraf følgende udgifter til revisionsmæssig og juridisk bistand. Udgifterne hertil kan ikke skønnes på nuværende tidspunkt. Det må forventes, at tilbagebetalingskravene i de fleste tilfælde overstiger skolernes betalingsevne, således at heller ikke de samlede tilbagebetalinger kan skønnes på nuværende tidspunkt.

. . .«

§§ 7 - 10 i lovforslaget vedrører de skoler, der er omfattet af Tvindsamfundet (»Tvindskolerne«). I bemærkningerne til disse bestemmelser er anført bl.a. følgende:

». . .

Da skolerne i efteråret 1995 har modtaget en tilskudsmeddelelse fra Undervisningsministeriet, der giver skolerne et retskrav på udbetaling af tilskud indtil den 31. december 1996, kan bestemmelserne i §§ 7 og 8 først finde anvendelse på ydelser, der vedrører perioden efter denne dato.

. . .«

I undervisningsministerens fremsættelsestale i Folketinget hedder det bl.a. følgende:

». . .

Lovforslaget fremsættes i forlængelse af de den 13. marts 1996 fremsatte lovforslag nr. L 218 og L 219. Disse forslag har bl.a. til formål at klargøre den gældende lovgivnings krav om, at de frie skoler skal være selvejende institutioner.

Nærværende lovforslag har til formål yderligere at beskrive kravene til de selvejende uddannelsesinstitutioner samt udbygge adgangen til at trække godkendelse og tilskud tilbage i tilfælde, hvor der ikke findes at være tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen er uafhængig af andre (virksomheder, fonde osv.), eller for, at skolens midler ikke anvendes til uvedkommende formål. Godkendelse og tilskud vil af samme grund kunne nægtes givet til nye skoler.

På baggrund af forårets undersøgelser af skolerne, der har været tilknyttet Skolesamvirket Tvind, foreslås det samtidig, at disse skoler efter den 31. december 1996 ikke kan modtage tilskud fra stat og kommuner i henhold til lovgivningen om de frie skoler. Ydelser til elever på disse skoler vil ligeledes bortfalde efter denne dato.«

I forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget blev der rejst spørgsmål om, hvorvidt lovforslagets bestemmelser om ophør af tilskud m.v. til de navngivne skoler var forenelige med grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Justitsministeriet udarbejdede på den baggrund et notat af 13. maj 1996 om »Visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om blandt andet bortfald af økonomiske tilskud til Tvind-skolerne.«

Notatet har følgende konklusion:

». . .

6. Afsluttende bemærkninger:

Der er over for Justitsministeriet rejst spørgsmål om, hvorvidt bestemmelserne i §§ 7-9 i Undervisningsministeriets lovforslag L 268 af 8. maj 1996 er i overensstemmelse med grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Notatet omhandler derfor alene spørgsmålet om, hvorvidt der under hensyn til grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er retlige hindringer for, at det foreliggende lovforslag vedtages.

Som anført finder Justitsministeriet ikke, at sådanne hindringer foreligger.

Som nævnt i pkt. 1.2 og pkt. 5.2.6 kan den foreslåede lovgivning imidlertid give anledning til principielle retspolitiske overvejelser. Det gælder navnlig det forhold, at der er tale om en lovændring, som undtager nærmere opregnede skoler fra lovens generelle tilskudsregler, som de pågældende skoler hidtil har modtaget støtte i henhold til. En sådan lovgivning bør Folketinget ud fra almindelige principper kun anvende, når der foreligger tungtvejende grunde hertil.«

Efter 2. behandlingen af lovforslaget i Folketinget blev forslaget henvist til fornyet udvalgsbehandling.

Af den af Uddannelsesudvalget den 29. maj 1996 afgivne tillægsbetænkning fremgår om flertallets tilslutning til lovforslaget følgende:

». . .

Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet ikke har tillid til, at disse skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover vil anvende tilskuddene til de formål, som Folketinget ønsker at fremme med støtten.

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen at flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop de nævnte skoler.

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den virkning, at der ikke, for så vidt angår denne del af lovforslaget, skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse. Denne følge er ikke i sig selv et formål med loven, og den har kun betydning for fremtidige tilskud, som de pågældende skoler ikke har noget retsbeskyttet krav på.

. . .«

Lovforslaget blev vedtaget under tredjebehandlingen i Folketinget den 31. maj 1996. Den vedtagne lov (lov nr. 506 af 12. juni 1996) indebærer bl.a. en ændring af de generelle krav til selvejende uddannelsesinstitutioner samt en udvidet adgang til at tilbagekalde meddelte godkendelser og tilskud til institutionerne.

Ændringerne trådte i kraft den 1. juli 1996.

§ 7 i loven har følgende ordlyd:

Ȥ 7

Stk. 1. Efter den 31. december 1996 ydes der ikke statslige og kommunale tilskud i henhold til lov om friskoler og private grundskoler m.v. til følgende skoler:

. . .

Friskolen i Veddinge Bakker,

Riisvej 3

4540 Fårevejle

. . .

stk. 2. Efter den 31. december 1996 ydes der ikke statslige og kommunale ydelser i henhold til den lov, der er nævnt i stk. 1, til elever på de skoler, der er nævnt i stk. 1.

. . .«

Under anbringende af, at § 7 i den nævnte lov er ugyldig i forhold til sagsøgeren, har denne herefter anlagt nærværende retssag.

 

Sagsøgeren har til støtte for den principale påstand gjort gældende, at den lovgivende magt gennem vedtagelsen af § 7 har handlet i strid med grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU-Traktaten.

For så vidt angår forholdet til grundloven har sagsøgeren gjort gældende, at vedtagelsen af § 7 er i strid med grundlovens § 3, 3. pkt., hvorefter »den dømmende magt er hos domstolene«. Sagsøgeren har herved henvist til de almindelige bemærkninger til lovforslaget, hvorefter forskellige undersøgelser af Tvindskolerne bl.a. skulle bekræfte, at disse skoler ikke opfylder den fundamentale tilskudsbetingelse om at være selvejende institutioner. Undersøgelserne skulle endvidere bekræfte og underbygge en række kritisable forhold hos skolerne. Bestemmelsens forarbejder indeholder herved en tilkendegivelse om, at skolerne har overtrådt tilskudslovgivningen. På grund af dette påståede misbrug af tilskudsordningen har lovgivningsmagten ønsket at fratage skolerne, heriblandt sagsøgeren, tilskud. Tvindskolerne er derved blevet frataget adgangen til under en retssag at få mulighed for at dokumentere, at de var selvstændige, frie og uafhængige skoler, som herved opfyldte de generelle betingelser i loven for at få tilskud. At dette tillige har været lovgivningsmagtens ønske er udtrykkeligt udtalt på side 7, højre spalte, 3. afsnit, i lovforslagets almindelige bemærkninger. Gennem vedtagelsen af § 7 har lovgivningsmagten således afgjort en konkret retstvist, hvorom parterne forinden havde tilkendegivet deres standpunkter. Afgørelsen har lighed med rettighedsfrakendelse, jf. straffelovens §§ 78 og 79. Hertil kommer, at Folketinget i modsætning til domstolene er et ganske uegnet forum til at træffe afgørelser af denne art, hvorunder der skal tages konkret stilling til, om en part har udvist misbrug. Lovgivningsmagten har gennem vedtagelsen af § 7 også tiltaget sig dømmende myndighed på en måde, der er i strid med principperne i grundlovens § 61, 2. pkt., om, at der ikke kan nedsættes særdomstole med dømmende myndighed.

Sagsøgeren har for så vidt angår grundlovens § 3 subsidiært gjort gældende, at vedtagelsen af § 7 er i strid med denne bestemmelses 2. pkt., hvorefter »den udøvende magt er hos kongen« og har herved nærmere anført, at afgørelsen af spørgsmålet, om en eller flere skoler måtte opfylde betingelserne for at modtage statstilskud, er af en sådan karakter, at den klart henhører under den udøvende magt, d.v.s. centraladministrationen. Herved sikres, at der inden afgørelsen finder en grundig og saglig undersøgelse af de enkelte skolers forhold sted, således at generelle politiske hensyn ikke bliver bærende for afgørelsen.

Sagsøgeren har videre gjort gældende, at § 7 er i strid med grundlovens § 73 om beskyttelse af ejendomsretten. Sagsøgeren har herved anført, at lov nr. 506 af 12. juni 1996 efter sin ordlyd berettiger alle, der opfylder lovens almindelige betingelser til at modtage tilskud. Ved herudover særskilt at undtage de i § 7 nævnte Tvindskoler til under nogen omstændigheder at kunne modtage tilskud har lovgivningsmagten i grundlovens forstand »tilpligtet« disse skoler til at »afstå« deres ejendom. De i teorien opstillede og almindeligt accepterede kriterier for antagelse af en ejendomsafståelse, omfattet af grundlovens § 73, stk. 1, 2. pkt., er til stede i det foreliggende tilfælde. Det fremgår imidlertid af forarbejderne til § 7, at grundlaget for bestemmelsen er en række udokumenterede beskyldninger mod skolerne, som herved blev hindret i at få en domstolsprøvelse heraf. Disse usaglige hensyn falder klart uden for betingelsen i grundlovens § 73, stk. 1, 2. pkt., om, at »almenvellet kræver« det ekspropriative indgreb, hvorfor § 7 er ugyldig i forhold til sagsøgeren. § 7 er endvidere ugyldig i forhold til sagsøgeren, fordi lovforslaget ikke blev fremsat i Folketinget som et lovforslag, der tilkendegav, at forslaget indebar ekspropriation. Havde dette været tilfældet, ville partier, der traditionelt er modstandere af ekspropriative indgreb, med stor sandsynlighed have stemt imod lovforslaget og efter en vedtagelse i givet fald have forsøgt at anvende den i § 73, stk. 2, foreskrevne procedure til at forhindre forslagets endelige vedtagelse.

Sagsøgeren har yderligere gjort gældende, at lovgivningsmagten gennem vedtagelsen af § 7 har handlet i strid med en uskreven lighedsgrundsætning af grundlovsmæssig karakter. Sagsøgeren har herved anført, at loven er singulær og udtryk for grov og vilkårlig forskelsbehandling af Tvindskolerne. En sådan forskelsbehandling kan alene finde sted i situationer, hvor der foreligger såkaldt forfatningsretlig nødret eller andre særdeles tungtvejende grunde, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har sagsøgeren gjort gældende, at lovgivningsmagten har overtrådt konventionens artikel 6, stk. 1, artikel 14 og protokol nr. 1, artikel 1. Tvindskolerne er ved vedtagelsen af § 7 blevet afskåret fra domstolsprøvelse af Undervisningsministeriets vurdering af skolerne i forhold til den tidligere gældende lov, hvilket er i strid med artikel 6, stk. 1. Tvindskolerne har som anført ovenfor endvidere været udsat for en forskelsbehandling, der er i strid med artikel 14's udtrykkelige forbud herimod, og har gennem fratagelsen af retten til tilskud i al fremtid været udsat for et indgreb omfattet af protokol nr. 1, artikel 1. Der er herved tillige sket en overtrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union, jf. traktatens artikel F.

Sagsøgeren har til støtte for den subsidiære påstand gjort gældende, at lovgivningsmagten gennem vedtagelsen af § 7 ved lov har eksproprieret en sagsøgeren tilkommende rettighed. Særlig i det foreliggende tilfælde, hvor loven ikke er vedtaget som en ekspropriationslov, er der intet til hinder for, at domstolene skønner, at almenvellet har krævet det pågældende indgreb. Sagsøgeren har derfor krav på fuld erstatning, jf. grundlovens § 73, stk. 1, 3 pkt.

 

Sagsøgte har til støtte for frifindelsespåstanden anført, at § 7 i ændringsloven er en gyldigt vedtaget bestemmelse, der ikke er i strid med grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller EU-Traktaten.

Denne sag vedrører udelukkende spørgsmålet, om ændringslovens § 7 er ugyldigt vedtaget - som påstået af sagsøgeren - fordi sagsøgerens mulighed for at opnå tilskud fra de offentlige kasser ved ændringsloven er blevet bragt til ophør med virkning for fremtiden.

Spørgsmålet, om sagsøgeren måtte have overtrådt de før ændringsloven gældende regler for tilskud, er uden betydning for sagen. De tilsagn om tilskud, sagsøgeren og øvrige Tvindskoler havde modtaget i henhold til de før ændringsloven gældende regler, er alle blevet opfyldt af sagsøgte, der ikke har rejst noget tilbagebetalingskrav. Med virkning fra den 1. januar 1997 bortfaldt sagsøgerens mulighed for tilskud. Efter dette tidspunkt er der ikke opstået nogen ret til tilskud for sagsøgeren, der følgelig heller ikke er blevet frataget en sådan ret.

Lovgivningsmagten har haft kompetence til i ændringslovens § 7 at bringe sagsøgerens - og de øvrige navngivne Tvindskolers - mulighed for at opnå tilskud fra de offentlige kasser til ophør med virkning for fremtiden.

Det tilkommer lovgivningsmagten at afgøre, hvorledes lovene bør udformes, herunder om lovene direkte skal regulere navngivne juridiske eller fysiske personers forhold, eller om lovene skal indeholde abstrakte regler. Der er i lovgivningen talrige eksempler på såkaldte singulære love, som retspraksis også har haft lejlighed til at tage stilling til, f.eks. i sagen om Esbjerg Seminarium (UFR 1993, side 321 H). Hverken grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller EU-Traktaten indeholder forskrifter om loves udformning.

Baggrunden for vedtagelsen af ændringslovens § 7 er angivet i tillægsbetænkningen. Det er heri anført, at et flertal i Folketinget ikke havde tillid til, at skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover ville anvende tilskuddene til de formål, som Folketinget har ønsket at fremme med støtten. Den valgte lovgivningsmåde havde til formål at sikre opfyldelsen af flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop de nævnte skoler.

Det er endvidere i tillægsbetænkningen udtrykkeligt anført, at flertallet var opmærksom på, at den konkrete lovgivningsmåde ville have den virkning, at sagsøgte herefter ikke skulle træffe administrative afgørelser om nye tilskud til de navngivne skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse heraf. Det blev imidlertid herom videre anført, at denne følge i sig selv ikke var et formål med ændringsloven, og at loven kun havde betydning for fremtidige tilskud, som de pågældende skoler ikke havde noget retsbeskyttet krav på.

Lovgivningsmagten har ved udtrykkeligt at navngive skolerne i loven herved på den klarest mulige måde sat stop for Tvindkoncernens tilskudsmuligheder, således som flertallet i Folketinget har ønsket det. Dette var en følge af, at lovgivningsmagten ikke havde kunnet forudse, at skoler ville indgå i koncernstrukturer som Skolesamvirket Tvind.

Ændringslovens formål var ikke at sanktionere eventuelle overtrædelser af den tidligere lov om tilskud. Der er i tillægsbetænkningen netop intet udtalt om eventuelle overtrædelser af de tidligere regler. Lovgivningsmagten havde imidlertid ud fra indhentede oplysninger om Skolesamvirket Tvind fundet, at skolerne, der var tilknyttet denne koncern, ikke levede op til tilskudslovens ånd om skoler som reelt selvejende institutioner. Det var ikke til dette formål hensigtsmæssigt at stramme yderligere op i lovens tilskudsbetingelser, da en sådan opstramning - der i så fald skulle have til formål at hindre omgåelsesmuligheder - stort set kun ville ramme skoler, hvis forhold ikke var kritisable.

Ved afgørelsen af denne sag må det tages i betragtning, at Folketinget ved vedtagelsen af ændringslovens § 7 har haft ovennævnte bevæggrunde og forudsætninger for at ville stoppe Tvindskolernes fremtidige tilskudsmuligheder.

Det tilkommer ikke domstolene at efterprøve, om lovgivningsmagtens bevæggrunde/forudsætninger for en lov kan bevises eller modbevises.

Hvis der måtte være fejl i de oplysninger, der har ligget til grund for folketingsflertallets bevæggrunde for lovændringen, må det være op til Folketinget eventuelt at ændre lovgivningen. I øvrigt kunne sagsøgeren og andre Tvindskoler have anlagt anerkendelsessøgsmål, hvorunder der kunne være taget stilling til rigtigheden af de fremkomne oplysninger om Skolesamvirket Tvind.

Det må endvidere ved sagens afgørelse tages i betragtning, at Folketinget inden vedtagelsen af loven har haft kendskab til de af sagsøgeren fremførte synspunkter om lovens ugyldighed, men desuagtet har fastholdt dens gyldighed.

Særligt vedrørende grundlovens § 3 har sagsøgte anført, at det ifølge den forfatningsretlige litteratur må anses for tvivlsomt, om der heri kan opstilles nogen begrænsning i lovgivningsmagtens kompetence. Under alle omstændigheder kan ændringslovens § 7 ikke anses for at stride mod denne grundlovsbestemmelse.

Der er ikke tale om en indgriben i en eksisterende retstvist og dermed intet domstolsanliggende. Ændringsloven har ikke frataget sagsøgeren noget bestående retskrav, da allerede givne tilsagn om tilskud er overholdt.

Loven er udelukkende en regulering af muligheden for at få tilskud for fremtiden. Bevillingskompetencen vedrørende tilskud hører netop til kerneområdet for lovgivningsmagten.

Ændringslovens § 7 er heller ikke i strid med grundlovens § 3, fordi det - som påstået af sagsøgeren - skulle tilkomme sagsøgte, og ikke lovgivningsmagten, at træffe bestemmelse om tilskudsretten. Der er intet belæg for det synspunkt, at administrationen skulle have enekompetence med hensyn til anvendelse af statens midler.

Det følger af det anførte i relation til grundlovens § 3, at sagsøgeren ikke er blevet frataget en bestående rettighed, et grundlovsbeskyttet formuegode. Ændringsloven er således ikke udtryk for noget ekspropriativt indgreb og er dermed allerede af den grund ikke i strid med grundlovens § 73, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller EU-Traktaten.

Særligt vedrørende den af sagsøgeren påberåbte lighedsgrundsætning har sagsøgte anført, at det må anses for tvivlsomt, om der kan opstilles en sådan grundsætning med grundlovsrang, der begrænser lovgivningsmagtens kompetence. Under alle omstændigheder kan sagsøgerens synspunkt ikke medføre ændringslovens ugyldighed, da sagsøgeren og de øvrige Tvindskoler gennem Skolesamvirket Tvinds struktur har adskilt sig fra de tilskudsberettigede skoler. Lovgivningsmagten har netop fundet, at disse forskelle burde medføre en forskellig stilling i tilskudsmæssig henseende, idet et flertal i Folketinget ikke havde tillid til, at Tvindskolerne ville opgive koncernstrukturen.

Landsrettens bemærkninger.

Ændringslovens § 7 har efter lovens forarbejder alene haft til formål at sikre folketingsflertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til de navngivne skoler tilknyttet Tvindkoncernen.

Det fremgår af forarbejderne, at der til grund for lovændringen har ligget en række oplysninger om disse skoler, der har begrundet, at folketingsflertallet ikke havde tillid til, at de pågældende skoler fremover ville anvende tilskuddene efter den hidtidige lov om friskoler m.v. til de formål, som Folketinget ønskede at fremme med støtten.

Vedtagelsen af den omhandlede lovændring må anses for omfattet af den bevillingskompetence, der tilkommer lovgivningsmagten.

Der er derfor ikke grundlag for at antage, at lovens § 7 er i strid med grundlovens § 3, 2. pkt., om, at »den udøvende magt er hos kongen«. Der er heller ikke grundlag for at antage, at bestemmelsen er i strid med grundlovens § 3, 3. pkt., om, at »den dømmende magt er hos domstolene«, ligesom der ikke foreligger en rettighed, der nyder beskyttelse efter grundlovens § 73.

Herefter, og idet der af de af sagsøgte anførte grunde ikke kan gives sagsøgeren medhold i de øvrige synspunkter om ændringslovens ugyldighed, tager landsretten sagsøgtes frifindelsespåstand til følge.

Den omstændighed, at lovændringen, som påpeget under sagen, kan give anledning til visse principielle retspolitiske overvejelser kan ikke føre til noget andet resultat.

Efter omstændighederne skal hver part bære egne omkostninger.

— — —

Højesterets dom.

I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 13. afdeling den 13. maj 1998.

I pådømmelsen har deltaget elleve dommere: Pontoppidan, Marie-Louise Andreasen, Wendler Pedersen, Poul Sørensen, Melchior, Per Sørensen, Jørgen Nørgaard, Walsøe, Børge Dahl, Lene Pagter Kristensen og Søgaard.

Appellanten, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker, har gentaget sine påstande.

Indstævnte, Undervisningsministeriet, har påstået stadfæstelse.

Parterne er enige om, at en konsekvens af at give Friskolen i Veddinge Bakker medhold i den principale påstand vil være, at skolen får mulighed for at søge om tilskud efter de almindelige regler i loven om friskoler og private grundskoler m.v. (friskoleloven) på samme måde som andre skoler, men at den ikke uden videre vil have krav på et sådant tilskud.

Undervisningsministeren fremsatte den 13. marts 1996 lovforslag nr. L 218 om ændring af bl.a. friskoleloven og lovforslag nr. L 219 om ændring af lov om folkehøjskoler m.v. Forslagene havde i første række til formål at klargøre lovenes krav om, at skolerne skal være selvejende institutioner.

I bemærkningerne til lovforslag nr. L 218 (Folketingstidende 1995/96, tillæg A, s. 4372) hedder det bl.a.:

»En central del i selvejebegrebet er kravet om uafhængighed i ledelsesmæssig og økonomisk henseende. Hovedsigtet med lovforslaget er at præcisere dette og samtidig at ændre enkelte bestemmelser herom.

. . .

Forslaget skal klargøre indholdet i det grundlæggende krav om reel uafhængighed og sikre, at skolerne for fremtiden opfylder dette. Der foreslås derfor en række præciseringer af loven og i visse tilfælde egentlige stramninger af tilskudsbetingelserne.

. . .

Tilskudssystemet for de frie grundskoler, private gymnasier og hf-kurser bygger i høj grad på, at de af skolerne valgte revisorer foretager en omfattende revision af grundlaget for tilskudsberegning og skolernes årsregnskaber. Det bør derfor sikres, at revisionen ikke kommer i en interessekonflikt, hvor revisor både skal påse, at skolen og den, der udlejer bygninger, forvalter sine interesser bedst muligt.

. . .

På undervisningsministerens område er der flere former for selvejende institutioner, der alle normalt får store statslige driftstilskud, og undervisningsministerens hjemmel til at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde og kræve tilskud tilbagebetalt, bør derfor være enslydende og bør i øvrigt præciseres.«

Lovforslag nr. L 218 blev vedtaget som lov nr. 503 af 12. juni 1996. Som anført i bemærkningerne var den væsentligste ændring, at lovens krav om, at skolerne skal være selvejende institutioner, blev klargjort. Derudover indsattes en række habilitetsbestemmelser vedrørende bestyrelsesmedlemmer og revisorer og regler om, på hvilke vilkår skolerne må indgå bl.a. husleje- og ejendomsaftaler. Det fastsattes endvidere, at en skoles midler skal forvaltes, så de bliver til størst mulig gavn for dens formål. Endelig skete der en udvidelse af undervisningsministerens muligheder for at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde eller kræve tilskud tilbagebetalt.

Lovforslag nr. L 268, der blev fremsat den 8. maj 1996, blev undergivet 1. behandling den 14. maj 1996, 2. behandling den 28. maj 1996 og 3. behandling den 31. maj 1996. Lovforslaget blev vedtaget som lov nr. 506 af 12. juni 1996. Ved loven, hvorved § 7 blev gennemført, blev der indsat følgende bestemmelser i friskoleloven:

»§ 5, stk. 2. Skolen skal i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution være uafhængig, og skolens midler må alene komme skolens skole- og undervisningsvirksomhed til gode.

§ 5, stk. 3. Skoler med kostafdeling, der ikke har modtaget tilskud i 1996, og skoler, der ikke har modtaget tilskud til kostafdeling i 1996, skal være ejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf og må ikke eje bygninger sammen med andre.

§ 21 a. Undervisningsministeren kan endvidere træffe beslutning om, at der ikke ydes tilskud til en skole, herunder en ny skole, hvis der efter ministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i § 5, stk. 2, om uafhængighed og forvaltning af skolens midler. Der kan herved navnlig lægges vægt på, om

UFRLISTE

1)              skolen indgår i et fællesskab eller et samarbejde med skoler, institutioner, fonde, virksomheder, foreninger m.fl., der indebærer en nærliggende risiko for, at skolen styres af andre,

2)              skolens midler anvendes til formål uden for skolen,

3)              skolens ledelse og lærere står i et juridisk eller økonomisk afhængighedsforhold til de i nr. 1 nævnte institutioner m.fl. eller

4)              skolens elever udfører arbejde, herunder indsamlings- eller agitationsarbejde eller lignende, på en måde, der er usædvanlig for skoleformen.«

Folketinget behandlede den 22. maj 1996 følgende forespørgsel fra medlemmer af Socialistisk Folkeparti til undervisningsministeren:

»Hvilke oplysninger kan ministeren give om de initiativer, som er blevet truffet, og som vil blive truffet på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelser, de af Undervisningsministeriet foranstaltede undersøgelser og statsrevisorernes bemærkninger samt eventuelle andre undersøgelser vedrørende Tvindsamvirket, Tvindskolerne m.v.?«

I besvarelse af forespørgslen udtalte undervisningsministeren bl.a. (Folketingstidende 1995/96, s. 6884 ff.):

». . .

Og nu kommer vi så til det komplicerede i denne sag: Hvordan får vi stoppet overførslen af statsmidler fra skolerne til Tvindkoncernen? Ved udformningen af de gældende love for frie skoler forudså man ikke, at skolerne kunne indrette sig i sådanne koncernstrukturer, som tilfældet er her, og derfor er der i dag ikke et direkte forbud mod skolekoncerner eller en tilstrækkelig præcis definition af begrebet »en selvejende institution«. Der er ikke tilstrækkelig hjemmel til at undlade at udbetale tilskud til en skole alene af den grund, at den er en del af en koncern, og administrative stop for tilskud kan derfor kun baseres på en konkret vurdering af, om den enkelte skole isoleret set har overtrådt loven og dens forudsætninger. Hvordan eventuelle retssager om tilskudsstop vil ende, er usikkert, bl.a. fordi der ikke findes nogen praksis på området. Ingen andre skoler har jo bragt sig i samme situation.

Jeg har ikke mulighed for administrativt at stoppe Tvindkoncernen uden at komme i strid med gældende lovgivning, og det er baggrunden for, at jeg med det fremsatte lovforslag først og fremmest beder Folketinget om at tage stilling til, om skolekoncerner er en acceptabel organisationsform for frie skoler med stort offentligt tilskud til følge. Dernæst beder jeg om Folketingets stillingtagen til, om Tvinds skolekoncern har overskredet grænsen for vores tillid så groft, at vi ikke længere tror på, at skolerne nogen sinde reelt kan eller vil leve op til kravene om selveje og selvstændighed, eller om de umiddelbart bør fortsætte inden for den nye lovgivnings rammer. Min egen vurdering er, at Tvindskolerne under imperiet har bragt sig selv i et sådant afhængighedsforhold til Fællesejet og de øvrige dele af imperiet, at de reelt hverken kan eller vil løsrive sig. Jeg kan stadig ikke se andre muligheder for at sætte en effektiv stopper for Tvinds skolekoncern end regeringens lovforslag, og jeg anbefaler selvfølgelig, at Folketinget vedtager det.

Loven vil træde i kraft den 1. januar næste år, fordi skolerne har fået tilsagn om, at de vil få tilskud i hele 1996. Dette tilsagn vil jeg ikke anfægte, men jeg vil modregne for eventuelle overtrædelser af de gældende tilskudsregler. Til gengæld får en skole ikke ret til statstilskud i al fremtid. Folketinget har i sin tid søgt at afgrænse, hvilke skoler der falder ind under støttereglerne. Denne grænse vil altid kunne flyttes, og det er det, jeg nu beder Folketinget om at gøre på en måde, der er til at forstå.

. . .

I starten af dette år afsluttede Undervisningsministeriet en undersøgelse af, om skolerne under skolesamvirket Tvind er selvejende institutioner i den forstand, der ligger til grund for godkendelses- og tilskudslovgivningen for frie skoler. Konklusionen er kort og godt, at det er de ikke. Tvindskolerne og Poul Jørgensen fik den 26. januar tilsendt ministeriets afgørelse om selvejespørgsmålet, og skolerne erklærede alle i løbet af marts måned, at de ville rette sig efter ministeriets krav, og indsendte deres planer for, hvordan de ville opfylde dem.

Den 13. marts tog jeg et politisk initiativ og fremsatte to lovforslag, der begge har til formål at klargøre kravene om, at de frie skoler skal være selvejende institutioner. Lovforslagene strammer habilitetskravene til bestyrelsesmedlemmer, begrænser skolernes adgang til at anbringe deres likvide midler og giver adgang til at kræve skolernes revisor udskiftet. Det er alt sammen noget, som Tvindskolekoncernen har tvunget mig til at fremsætte, men det var ikke nok, og derfor har jeg ikke accepteret, at Tvindskolerne faktisk selv opløser koncernen. Det er svært at fæste lid til skolerne endnu en gang. Deres gennemførelsesplaner er provokerende ensartede, og de bærer præg af at have en fælles inspirationskilde.

. . .

Det primære formål med L 268 er at stoppe for tilskud til skolekoncerner i det hele taget. Der stilles krav til, hvordan en selvejende uddannelsesinstitution skal opføre sig, og ministeren får adgang til at tilbagekalde godkendelsen og tilskuddet, hvis kravene ikke opfyldes med rimelig sikkerhed. Denne adgang er skønsmæssig - det vil jeg ikke lægge skjul på - og det giver sig selv, at skønnet skal udøves inden for lovens rammer, dens motiver og de almene retsgrundsætninger.

. . .

Men jeg kan ikke stoppe hele Tvinds skolekoncern på én gang. De nugældende love har hverken en tilstrækkelig præcis definition af selveje eller hjemmel til at tage godkendelsen tilbage og stoppe for tilskud til skoler, fordi de indgår i en koncern.

Skolekoncernen er oplagt i strid med ånden bag lovene for de frie skoler, men at bygge sin administration på lovens ånd er et uholdbart grundlag for en minister at bevæge sig ind på. Derfor har jeg valgt at forelægge sagen i fuld åbenhed for Folketinget, så vi gennem en ansvarsfuld demokratisk proces kan få udtrykt de folkevalgte medlemmers vilje i en tydelig og administrerbar lovgivning.

Det er ikke overtrædelserne af tilskudsreglerne, der er anledningen til regeringens lovforslag om stop for tilskud til Tvindskolerne og om skærpede beføjelser i forhold til alle skoler, der måtte indgå i koncernlignende samarbejde.

Det, jeg foreslår, er at stoppe for tilskud til skolekoncerner og gøre det nu for Tvindskolerne, som dokumenteret deltager i en omsiggribende skolekoncern. Det afgørende er, at skolekoncerner giver basis for en evig udvidelse af såvel antallet af skoler som eksisterende skolers virksomhed finansieret af en kapital, som stammer fra de enkelte skoler, men som er udført til og ophobes i de bagvedliggende fonde m.v.

Andre frie skoler end Tvind etablerer og udvider sig primært på grundlag af deres egen og lovlige tilvejebringelse af et økonomisk grundlag, hvorimod ekspansionen i Tvindskolekoncernen er baseret på Fællesejes køb og fordeling af ejendomme, finansiering af huskøb via andre skolers husleje, centralt styrede hvervning og fordeling af det tilstrækkelige antal elever samt systematiske overtrædelser af tilskudsreglerne. Tvindskolerne ekspanderer ikke, fordi kunderne står i kø, men fordi det er et åbenbart formål i sig selv at sikre en så stor skolekoncern som muligt.

. . .

Jeg forstår den kritik og betænkelighed, der er kommet til udtryk både her i Tinget og udenfor, når det gælder lovforslaget, og jeg overvejer stadig, om der er muligheder for at løse den stillede opgave på en bedre måde, om der er andre muligheder, om der er behov for ændringer.

Men der er også et bredt krav om, at vi nu griber ind, og vi må acceptere, at vi en gang imellem må bruge usædvanlige midler for at sikre de traditionelle og værdifulde frihedsrettigheder og en unik friskolelovgivning.«

Højesterets bemærkninger.

Grundlovens § 3 lyder således:

»Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.«

I overensstemmelse med den almindelige opfattelse i den forfatningsretlige litteratur må det antages, at grundlovens § 3, 3. pkt., sætter visse grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om enkelte personers retsforhold (singulær lovgivning). Denne forståelse er i overensstemmelse med det retssikkerhedshensyn, der er et af de bærende hensyn bag magtadskillelsen i § 3.

Ved lov nr. 503 og lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af bl.a. friskoleloven blev det præciseret, at en friskole i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution skal være uafhængig, og at skolens midler alene må komme dens skole- og undervisningsvirksomhed til gode. Såfremt der efter undervisningsministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en skole opfylder kravene om uafhængighed og forvaltning af midlerne, kan ministeren beslutte, at der ikke skal ydes tilskud til skolen. Ved den særlige bestemmelse i § 7 i lov nr. 506 blev Friskolen i Veddinge Bakker og nogle andre konkret angivne skoler med tilknytning til Skolesamvirket Tvind helt afskåret fra at modtage offentlige tilskud efter den 31. december 1996.

Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til lov nr. 506 (Folketingstidende 1995/96, tillæg A, s. 5238), at begrundelsen for § 7 var, at undervisningsministeren ikke havde tillid til, at Tvind-skolerne ville anvende offentlige tilskud til formål, som Folketinget og regeringen ønsker at fremme med støtten. Erklæringer fra skolerne om at ville følge lovgivningen blev ikke anset for reelle. Baggrunden for den manglende tillid var, at undersøgelser foretaget af Undervisningsministeriet - med bistand af et privat revisionsfirma - og Rigsrevisionen »viser, at skolerne er sammenflettet i et indbyrdes økonomisk, administrativt og ledelsesmæssigt netværk - en koncern - der styret udefra bl.a. har til formål at føre penge ud af skoledriften, og dermed fra eleverne, til aktiviteter, der ligger uden for lovgivningen om frie kostskoler og om frie grundskoler«, og at myndighederne »først nu« efter omfattende undersøgelser havde kunnet samle et »dækkende billede af de ulovlige og kritisable forhold på skolerne, der i øvrigt synes at være tiltagende i styrke og omfang«. Undervisningsministeren gav udtryk for lignende synspunkter under forespørgselsdebatten den 22. maj 1996.

I tillægsbetænkningen fra Folketingets uddannelsesudvalg (Folketingstidende 1995/96, tillæg B, s. 1114) er det anført:

»Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet ikke har tillid til, at disse skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover vil anvende tilskuddene til de formål, som Folketinget ønsker at fremme med støtten.

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen af flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop de nævnte skoler.

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den virkning, at der ikke, for så vidt angår denne del af lovforslaget, skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse. Denne følge er ikke i sig selv et formål med loven, og den har kun betydning for fremtidige tilskud, som de pågældende skoler ikke har noget retsbeskyttet krav på.«

Folketinget har således tilsluttet sig undervisningsministerens generelle mistillid til Tvind-skolernes vilje til at administrere offentlige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen og har ved § 7 i lov nr. 506 frataget bl.a. Friskolen i Veddinge Bakker adgangen til - efter friskolelovens almindelige regler og på lige fod med friskoler uden tilknytning til Skolesamvirket Tvind - at søge om offentlige tilskud til sin skolevirksomhed.

Lovgivningsmagten har herved med virkning for de skoler, der er nævnt i § 7 - herunder Friskolen i Veddinge Bakker - afgjort uoverensstemmelsen mellem Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet, der var af den opfattelse, at skolerne - uanset deres tilkendegivelser og løfter - ikke overholdt og heller ikke i fremtiden ville overholde betingelserne for offentlige tilskud til skoledrift. Et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at Tvind-skolerne blev afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse - er reelt en endelig afgørelse af en konkret retstvist. Efter grundlovens § 3 henhører en sådan afgørelse ikke under lovgivningsmagten, men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier for borgerne. Højesteret finder derfor, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 er ugyldig i forhold til Friskolen i Veddinge Bakker som stridende mod grundlovens § 3, 3. pkt.

Højesteret tager herefter friskolens principale påstand til følge.

Thi kendes for ret:

Indstævnte, Undervisningsministeriet, skal anerkende, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. er ugyldig i forhold til appellanten, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker.

Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for landsret eller Højesteret til den anden part eller til statskassen.

 

 

1)      Bet. fra Forfatningskommissionen af 1946, s. 39, U 1961 B.340, U 1965.293 H med komm. i U 1965 B.241, FT 1995/96, s. 3570-6617, 7093-7112 og 7385-7394, Poul Andersen: Dansk statsforfatningsret (1954), s. 306 og 563 ff, Max Sørensen: Statsforfatningsret (2. udg. 1977), s. 287 ff, Alf Ross: Dansk statsforfatningsret I (3. udg. 1983), s. 240, Jens Peter Christensen: Forfatningsretten og det levende liv (1990), s. 202 ff, Peter Germer: Statsforfatningsret (2. udg. 1995), s. 22 ff og 74 f, Henrik Zahle: Dansk forfatningsret 1 (1995), s. 237 ff, samme: Dansk forfatningsret 2 (1996), s. 102 ff, og samme i Jussens Venner, hæfte 1.2 1998.

 

Ó Forlaget Thomson A/S