Identification: CZE-2009-3-007
Pl.US 27/09
10.09.2009
Pl.US 27/09 ze dne 10.09.2009
318/2009 Sb.
Ceska republika
NALEZ
Ustavniho soudu
Jmenem republiky
Ustavni soud rozhodl dne 10. zari 2009 v plenu ve slozeni Stanislav Balik, Frantisek Duchon, Vlasta Formankova, Vojen Guttler, Pavel Hollander, Ivana Janu, Vladimir Kurka, Dagmar Lastovecka, Jiri Mucha, Jan Musil, Jiri Nykodym, Pavel Rychetsky, Miloslav Vyborny, Eliska Wagnerova a Michaela Zidlicka ve veci navrhu M. M. na zruseni ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, podaneho podle § 74 zakona c. 182/1993 Sb., o Ustavnim soudu, ve zneni pozdejsich predpisu, takto:
I. Ustavni zakon c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, se zrusuje dnem 10. zari 2009.
II. Rozhodnuti prezidenta republiky c. 207/2009 Sb., o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky, kontrasignovane predsedou vlady, pozbyva platnosti soucasne s ustavnim zakonem c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny.
Oduvodneni:
I.
Vymezeni veci a rekapitulace navrhu
Ustavni stiznosti, dorucenou Ustavnimu soudu dne 26. srpna 2009, se stezovatel domaha zruseni rozhodnuti prezidenta republiky c. 207/2009 Sb., o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky, kontrasignovaneho predsedou vlady. Zaroven dle § 74 zakona c. 182/1993 Sb., o Ustavnim soudu, ve zneni pozdejsich predpisu, spolu s predmetnou ustavni stiznosti podava navrh na zruseni ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny. Uvedenym rozhodnutim prezidenta se citi byt dotcen zejmena v zakladnim pravu plynoucim z cl. 21 odst. 4 Listiny zakladnich prav a svobod (dale jen „Listina“), z nehoz dle judikatury Ustavniho soudu [nalez sp. zn. Pl. US 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) – pozn. red.: Sbirka nalezu a usneseni Ustavniho soudu, svazek 36, nalez c. 17, str. 185, vyhlasen pod c. 140/2005 Sb.] plyne i pravo na neruseny vykon verejne funkce. Poruseni tohoto zakladniho prava pak spatruje nikoli v protiustavnim zpusobu aplikace a interpretace pravniho radu v ustavni stiznosti napadenem rozhodnuti prezidenta republiky, nybrz v jeho pravnim zakladu, v ustavnim zakonu c. 195/2009 Sb., jejz povazuje za rozporny s cl. 21 odst. 2 a 4 a cl. 22 Listiny a s cl. 9 odst. 2, cl. 16 odst. 1 a cl. 17 odst. 1 Ustavy Ceske republiky (dale tez jen „Ustava“).
Usnesenim ze dne 1. zari 2009 c. j. Pl. US 24/09-16 (vyhlaseno jako sdeleni Ustavniho soudu pod c. 312/2009 Sb.) Ustavni soud vykonatelnost rozhodnuti prezidenta republiky c. 207/2009 Sb., o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky, odlozil. Nasledne pak usnesenim ze dne 2. zari 2009 c. j. Pl. US 24/09-20 bylo rizeni ve veci ustavni stiznosti stezovatele M. M., vedene pod sp. zn. Pl. US 24/09, preruseno a navrh na zruseni ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, byl postoupen k rozhodnuti dle cl. 87 odst. 1 pism. a) Ustavy.
V oduvodneni sveho navrhu stezovatel uvadi, ze ustavni zakon c. 195/2009 Sb. je zakonem ustavnim toliko formalne, materialne se vsak ustavnimu poradku prici, ve skutecnosti ustavni poradek suspenduje – ad hoc, prave pro jedno funkcni obdobi odklada jeho ucinnost po dobu libovolne zvolenou momentalni kvalifikovanou vetsinou poslancu a senatoru, procez nejde v tomto smyslu o zakon, jenz Ustavu meni ci doplnuje (dle cl. 9 odst. 1 Ustavy). Napadeny ustavni zakon pak povazuje za rozporny s ustavnim poradkem v tom smyslu, ze meni podstatnou nalezitost pravniho a demokratickeho statu, jez je dle cl. 9 odst. 2 Ustavy nezmenitelna. Touto nalezitosti je podrizeni volne souteze politickych sil stejnym a zejmena predem stanovenym pravidlum.
Navrhovatel dale ve prospech pravomoci Ustavniho soudu prezkoumat ustavnost predmetneho ustavniho zakona predklada nasledujici argumenty: Povazuje za neudrzitelnou doslovnou interpretaci cl. 87 odst. 1 pism. a) Ustavy, jez by vedla k absurdnim dusledkum – k moznosti ustavnim zakonem kodifikovat cokoli, a to mimo ustavni kontrolu. Z tohoto hlediska neshledava relevantni rozdil mezi zkracenim volebniho obdobi prezidenta ci poslancu snemovny a kuprikladu prodlouzenim jejich mandatu dozivotne, a to opet ad hoc, jen poslancu prave tohoto volebniho obdobi, pricemz prekazkou v teto „logice“ by nebylo ani ustanoveni cl. 21 odst. 1 Listiny, nebot eventualni pozdejsi ustavni zakon ma stejnou pravni silu jako Listina. Formalisticke lpeni na kvalifikaci napadeneho zakona jako zakona ustavniho toliko na zaklade jeho prijeti kvalifikovanou vetsinou je dle navrhovatele v rozporu s materialnim pojetim pravniho statu, se skutecnosti, ze Ustava Ceske republiky neni hodnotove neutralni, je zalozena mimo nezadatelnosti zakladnich lidskych a obcanskych prav tez na predpokladu, ze „zakladni nalezitosti demokratickeho pravniho statu“ jsou nezmenitelne. V tomto smyslu je navrhovatelem za soucast ustavniho poradku povazovan nikoli jen zakon, prijaty kvalifikovanou vetsinou Parlamentu, ale soucasne „nevzpirajici se – nezmenitelnym – zakladnim nalezitostem demokratickeho a pravniho statu.“. Vyslovuje presvedceni, ze napadeny „ustavni“ zakon tyto podminky nesplnuje, procez neni soucasti ustavniho poradku. Uvedeny zaver plyne dle nej i z vyboceni z ramce cl. 9 odst. 1 Ustavy, nebot napadeny „ustavni“ zakon Ustavu nemeni ani nedoplnuje, ale jeji urcite ustanoveni (o delce volebniho obdobi) pro urcite volebni obdobi suspenduje, a to retroaktivne. Jinymi slovy vyjadreno, suspendovanou ustavni upravu pak nahrazuje jen pro toto volebni obdobi pravidlem ad hoc na zaklade mocenske dohody urcitych politickych sil. Zastava nazor, dle nehoz vylouceni, resp. odlozeni ucinnosti urciteho ustavniho ustanoveni pro urcitou dobu je primerene pro vyjimecne situace v historii statu, jako je ohrozeni jeho integrity, valecny stav ci zivelne pohromy, pricemz ani takovych postupu nelze uzit libovolne, ale jen na zaklade ustavnich zmocneni. Vyslovuje presvedceni, ze neochota vetsiny politickych sil dostat v urcitem volebnim obdobi ustavnim postupum pri ustaveni nove vlady vsak takovou situaci neni.
V navrhu je dale podrobne analyzovan smysl a vyznam cl. 9 odst. 2 Ustavy, a to v souvislosti s garancemi demokraticke svobodne souteze politickych sil. Odkazuje se na pravni nazor Ustavniho soudu vyjadreny v nalezu sp. zn. Pl. US 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.), dle ktereho „Volna a svobodna soutez politickych sil je zalozena predevsim na tom, ze se vsech-ny politicke subjekty ridi stejnymi predem stanovenymi pravidly, ktera vychazeji prave z techto zakladnich principu. … Pritom nemuze jit o libovuli v jejim rozhodovani, nybrz musi byt respektovana ustavni kriteria, nalezejici do zakladnich principu politickeho systemu, ustavne garantovaneho. Pokud by toto riziko libovule nebylo vylouceno a bylo by umozneno i jen obchazeni zminenych principu, vedlo by to nepochybne vzdy k poruseni ustavniho poradku, jeho ucelu i smyslu a vynucovalo by si ingerenci Ustavniho soudu, ktery je podle cl. 83 i cl. 87 soudnim organem ochrany ustavnosti i zakonnosti.“. Stezovatel za pojmovou vlastnost pravni normy, pocitaje v to Ustavu, samozrejmou pro pojeti materialniho pravniho statu, povazuje jeji zavaznost do budoucna, stejnym zpusobem, na vsechny v budoucnu nastale situace. Myslenka, ze zakonem stanovena pravidla lze ucelove a jen pro urcity pripad suspendovat, by dle nej znamenala akceptovat libovuli a poruseni principu vlady zakona. Odkazuje na tomto miste i na pravni nazor Ustavniho soudu, obsazeny v nalezu sp. zn. Pl. US 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.).
Napadenym ustavnim zakonem podle navrhovatele doslo k poruseni ustavniho zakazu retroaktivity, a to zpetnou upravou volebniho obdobi v jeho prubehu – volebni obdobi pocalo jako ctyrlete (cl. 16 odst. 1 Ustavy) a zpetne bylo upraveno (zkraceno). Uvedenou zpetnou ucinnost povazuje navrhovatel za pravou retroaktivitu, jez se ocita v rozporu i s principem legitimniho ocekavani, pricemz poukazuje na skutecnost, ze vyjimecna prijatelnost prave retroaktivity v obdobi po druhe svetove valce ve verejnem pravu je omezena na otazky vyporadani se s totalitni minulosti, cehoz prikladem je zakon o protipravnosti komunistickeho rezimu ci restitucni zakonodarstvi. Obdobne duvody opodstatnujici pravou retroaktivitu ale v predmetne veci dany nejsou.
Navrhovatel zduraznuje mimoradny vyznam vztahu voleb a fungovani demokratickeho pravniho statu, predem stanovene volebni obdobi povazuje za dulezite pro uplatneni principu suverenity lidu, rovnosti sanci, otevrenosti politicke souteze, prava poslance na neruseny vykon mandatu po predem stanovenou dobu a zejmena pak pro zaruceni ochrany prav parlamentni mensiny. Mozny prulom do techto principu lze dle nej pripustit toliko na zaklade Ustavy, za obecne Ustavou stanovenych podminek (jimiz jsou podminky rozpusteni Poslanecke snemovny). Odkazuje v teto souvislosti i na radu rozhodnuti, v nichz se Ustavni soud vyslovil k ochrane uvedenych principu [nalez sp. zn. II. US 275/96 ze dne 15. 10. 1996 (N 103/6 SbNU 243), Pl. US 24/04, Pl. US 73/04]. Dovozuje-li Ustavni soud v nalezu sp. zn. Pl. US 73/04 meze moznosti moci soudni zrusit volby pro volebni delikt, a to z duvodu nepripustnosti menit vuli suverena rozhodnutim soudni moci, tim mene dle stezovatele je to pripustne pro moc zakonodarnou.
Argument, dle ktereho lze Ustavou kodifikovat vse, co ziska ustavni vetsinu, bez ohledu k ustanoveni o nezmenitelnosti zakladnich nalezitosti demokratickeho pravniho statu, navrhovatel odmita. Vyslovuje presvedceni, ze mezi tyto nalezitosti nutno zaradit i predvidatelnost zakona danou jeho obecnosti, jakoz i nazor, ze uvedenou tezi vyslovil jiz i Ustavni soud v nalezu sp. zn. Pl. US 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.): „Zakon ve formalnim smyslu nelze v materialnim pravnim statu chapat jako pouhy nosic nejruznejsich zmen provadenych napric pravnim radem. Materialne nazirany pravni stat naopak vyzaduje, aby zakon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu predvidatelnym konzistentnim pramenem prava.“. Upozornuje dale – opet s odkazem na judikaturu Ustavniho soudu (sp. zn. Pl. US 73/04) – na dulezitost ferovych podminek politicke souteze. Akcentuje na tomto miste rozdil mezi zkracenim volebniho obdobi Poslanecke snemovny pro jeden pripad a obecnym pravidlem jejiho rozpusteni. Je si pritom vedom ruznosti ustavnich modelu rozpusteni parlamentu a vypsani predcasnych voleb v demokratickych zemich sveta. Je dle nej mozne z pohledu cl. 9 odst. 2 Ustavy takovy model zakotvit obecnou zmenou Ustavy, je vsak vylouceno dovolavat se demokratickeho charakteru statu, postupovat formalne v intencich jeho Ustavy a soucasne suspendovat jeho podstatne, materialni nalezitosti, ktere jeho demokraticky a pravni charakter garantuji.
Navrhovatel analyzuje ucel mechanismu rozpusteni Poslanecke snemovny, spjateho s vyslovenim neduvery vlade (resp. s odeprenim vysloveni duvery vlade), jak je zakotven v Ustave, konstatuje, ze tento mechanismus podminuje pad vlady vazne minenym rozhodnutim opozice se vlady ujmout, ma za cil vyloucit demonstrativni, nevazne pokusy o destabilizaci vlady, klade presne vazenou odpovednost na ucastniky politicke souteze.
Obejitim tohoto postupu zkracenim volebniho obdobi Poslanecke snemovny je dle nej politicka soutez znerovnena a okruh soutezicich konzervovan jiz proto, ze nove politicke strany ci hnuti se nutne octnou v casove tisni, smerovaly-li vlastni angazma v soutezi k terminu voleb pravidelnemu. Zduraznuje, ze neni politicky neutralni, tedy z hlediska politicke souteze, kdy se konaji volby do zastupitelskeho sboru – jde-li o volby predcasne, jen ten jejich termin je legitimni, plyne-li z Ustavou predem popsanych postupu. Pro uvedene napadeny ustavni zakon povazuje za poruseny princip rovnych sanci v politicke soutezi [coz podepira poukazem na pravni nazor Ustavniho soudu vysloveny v nalezu sp. zn. I. US 53/2000 (pozn. red.: sic! – spravne sp. zn. Pl. US 53/2000 – viz vyse)]. Vyslovne v teto souvislosti uvadi: „Modus operandi ustavnich delikventu spociva v tom, ze Ustava, resp. jeji podstatne nalezitosti, garantujici pravidla politicke souteze se pro danou chvili nezrusi, ale ignoruji, suspenduji. Pricemz nic nebrani momentalni ustavni vetsine Ustavu zmenit ci doplnit – pro priste lze kodifikovat vypsani predcasnych voleb jakkoli snadnym zpusobem. Bylo by zalozeno nove ustavni pravidlo, nahrazujici napriste stavajici, a znamenalo-li by volnou (rovnou a otevrenou) soutez politickych sil do budoucna, bylo by konformni ustavnimu poradku, tedy zakladnim nalezitostem demokratickeho pravniho statu. To vsak necini; pro priste se opet hlasi k rigidni procedure vypsani novych voleb; do okamziku, nez opet momentalni vetsina usoudi, ze je politicky vyhodne – pro ni – znovu ustavni postup ignorovat a ad hoc zakonem se z politicke souteze vyvazat.“.
Z pohledu historickeho navrhovatel upozornuje, ze napadeny ustavni zakon je obsahove shodny s tymz, prijatym v roce 1998, a obdobne jsou i jeho politicke okolnosti. Argumentaci postupem v roce 1998 zalozenou „ustavni zvyklosti“ povazuje za neprijatelnou a dale predklada nastin politicko-kulturnich dusledku prolomeni ustavnich principu.
Jelikoz dle jeho nazoru ustavni zakon c. 195/2009 Sb. tim, ze meni pravidla volne, rovne a otevrene politicke souteze, jez patri mezi zakladni nalezitosti demokratickeho pravniho statu, suspendovanim Ustavy pro jeden pripad, a to retroaktivne a zpusobem omezujicim suverenitu lidu, je tak v rozporu s cl. 21 odst. 2 a 4 a cl. 22 Listiny a cl. 9 odst. 2, cl. 16 odst. 1 a cl. 17 odst. 1 Ustavy. Ze vsech takto vylozenych duvodu navrhuje ustavni zakon c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, zrusit.
II.
Rekapitulace podstatnych casti vyjadreni ucastnika rizeni
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zakona c. 182/1993 Sb., o Ustavnim soudu, ve zneni pozdejsich predpisu, zaslal Ustavni soud predmetny navrh Poslanecke snemovne. Ve svem vyjadreni, dorucenem Ustavnimu soudu dne 4. zari 2009, predseda Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky Ing. Miloslav Vlcek uvadi, ze v rozprave k navrhu posuzovaneho ustavniho zakona byla podrobne diskutovana otazka prijeti zvlastniho ustavniho zakona, byly zminovany varianty reseni aktualni politicke situace, byly zminovany a zvazovany vyhrady nekterych odborniku a politiku proti navrzenemu vecnemu reseni a byla zvazovana moznost obecne ustavni zmeny upravy rozpusteni Poslanecke snemovny. Byla zduraznena nezbytnost respektovat podstatne nalezitosti demokratickeho pravniho statu.
S poukazem na nazor Ustavniho soudu k funkci vyjadreni ucastnika v rizeni o kontrole norem [nalez sp. zn. Pl. US 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (88/2008 Sb.)], nad ramec bezneho vyjadreni komory, predseda Poslanecke snemovny sdeluje, ze ustavni zakon c. 195/2009 Sb. byl prijat na zaklade sirokeho politickeho konsenzu, ustavne predepsanym zpusobem s nim vyslovily souhlas obe komory Parlamentu, byl podepsan prislusnymi ustavnimi ciniteli a radne vyhlasen. Uvedeny ustavni zakon dle nej svym obsahem neodporuje podstatnym nalezitostem demokratickeho pravniho radu, jelikoz zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny je spojeno s konanim novych voleb do Poslanecke snemovny. Zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny nenarusuje princip suverenity lidu, naopak vede k nutnosti drivejsiho skladani uctu clenu zakonodarneho sboru obcanum, coz pozadavkum demokracie ani pravniho statu neodporuje. Predmetny ustavni zakon nic nemeni na skutecnosti, ze se zakonodarny sbor konstituuje na zaklade radne konanych voleb a ze sve cinnosti se pravidelne obcanum ve volbach zodpovida.
Ve vyjadreni je dale obsazen osobni nazor predsedy Poslanecke snemovny, ze Ustavnimu soudu podle platneho zneni Ustavy neprislusi posuzovat „ustavnost“ ustavnich zakonu a ustavni zakony zrusovat. Pokud by si Ustavni soud takove opravneni osvojoval, nadrazoval by se tim nad ustavodarce. Je povinnosti samotneho ustavodarce zajistit, aby prijimane ustavni zakony nevybocovaly z toho, co je ve smyslu cl. 9 odst. 2 Ustavy slucitelne s demokracii a s pravnim statem.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zakona c. 182/1993 Sb., ve zneni pozdejsich predpisu, zaslal Ustavni soud predmetny navrh i Senatu Parlamentu Ceske republiky. Uvodem sveho vyjadreni, doruceneho Ustavnimu soudu dne 4. zari 2009, jeho predseda MUDr. Premysl Sobotka rekapituluje prubeh projednavani predmetneho ustavniho zakona v Senatu, rekapituluje zejmena argumenty ve prospech i v neprospech jeho prijeti.
Z okruhu tech prvnich uvadi nazor, ze jednorazovy ustavni zakon sice vykazuje znaky nesystemovosti, avsak tato vada nedosahuje takove intenzity, ze by jeho prijeti mohlo ohrozit nebo narusit principy demokratickeho pravniho statu. Jednorazove zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny neni v nasem pravnim radu institutem novym, protoze jiz jednou doslo k jeho „uspesnemu pouziti“ v ustavnim zakonu c. 69/1998 Sb., o zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny, a neni proto pry duvodu, aby stejnou cestu nezvolil Parlament v soucasne dobe pro zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, jelikoz toto reseni je s to urychlene otevrit cestu k predcasnym parlamentnim volbam a ukoncit tak obdobi politicke nestability.
Z okruhu kritiku prijate upravy se ve vyjadreni odkazuje na stanovisko Stale komise Senatu pro Ustavu Ceske republiky a parlamentni procedury, prijate na jeji 6. schuzi konane dne 27. kvetna 2009, v nemz komise dospela k zaveru, ze navrhovany ustavni zakon miri proti smyslu Ustavy jako radu obecnych a predem znamych pravidel vladnuti, zasahuje do vztahu mezi poslanci a obcany, jakoz i do kompetenci Senatu, a jeho prijeti rozhodne neni jedinou cestou, jak dosici predcasnych voleb do Poslanecke snemovny.
Zaverem predseda Senatu konstatuje, ze Senat projednal predmetny navrh ustavniho zakona v mezich Ustavou stanovene kompetence a Ustavou predepsanym zpusobem, napadenou ustavni upravu schvalil vetsinove s vedomim, ze jeji obsah neni v rozporu s cl. 9 odst. 2 Ustavy ani s jinymi normami, ktere jsou soucasti ustavniho poradku, pricemz posouzeni namitek uplatnenych stezovatelem ponechava plne na uvaze Ustavniho soudu.
Vzhledem k mimoradne nalehavosti veci Ustavni soud zkratil lhutu dle § 69 odst. 1 zakona c. 182/1993 Sb. s tim, ze obe komory Parlamentu Ceske republiky zaroven upozornil na moznost neprodlene po obdrzeni navrhu k vyjadreni sdelit, ze tuto povazuje za nedostatecnou. Ucastnik rizeni postup Ustavniho soudu akceptoval a vyjadreni k navrhu zaslal ve stanovene lhute.
III.
Ustni jednani
U ustniho jednani nebyly predneseny zadne navrhy na doplneni dokazovani a z vystoupeni ucastniku rizeni a z jejich odpovedi na dotazy soudcu nevyplynuly zadne nove skutecnosti nad ramec navrhu a pisemnych vyjadreni k nemu.
IV.
Imperativ nezmenitelnosti materialniho jadra Ustavy Ceske republiky (cl. 9 odst. 2 Ustavy) a jeho dopad pro cl. 87 odst. 1 pism. a) Ustavy
Ustavni soud jiz v prvnim svem nalezu v rizeni o kontrole norem ve veci ustavnosti zakona c. 198/1993 Sb., o protipravnosti komunistickeho rezimu a o odporu proti nemu, vedene pod sp. zn. Pl. US 19/93 [nalez ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)], zformuloval k interpretaci a chapani imperativu nezmenitelnosti materialniho jadra Ustavy zasadni teze: „Pravnepozitivisticka tradice … odhalila … v pozdejsim vyvoji vicekrat sve slabiny. Ustavy konstruovane na techto zakladech jsou hodnotove neutralni: tvori institucionalni a procesni ramec, naplnitelny velmi odlisnym politickym obsahem, protoze kriteriem ustavnosti se stava dodrzeni kompetencniho a procesniho ramce ustavnich instituci a postupu, tudiz kriterii formalne-racionalni povahy. … Vedomi, ze nespravedlnost musi zustat nespravedlnosti, i kdyz se hali do plaste zakona, se promitlo i do ustavy povalecneho Nemecka a v soucasne dobe i do Ustavy Ceske republiky. Nase nova Ustava neni zalozena na hodnotove neutralite, neni jen pouhym vymezenim instituci a procesu, ale vclenuje do sveho textu i urcite regulativni ideje, vyjadrujici zakladni nedotknutelne hodnoty demokraticke spolecnosti. … Ceske pravo neni zalozeno na svrchovanosti zakona. Nadrazenost zakonu nizsim pravnim normam neznamena jeste jejich svrchovanost. Dokonce ani ve smyslu rozsahu zakonodarne kompetence v ramci ustavniho statu nelze hovorit o svrchovanosti zakona. V pojeti ustavniho statu, na kterem je zalozena Ustava Ceske republiky, neni pravo a spravedlnost predmetem volne dispozice zakonodarce a tim ani zakona, protoze zakonodarce je vazan urcitymi zakladnimi hodnotami, jez Ustava prohlasuje za nedotknutelne. Ustava Ceske republiky napr. v cl. 9 odst. 2 stanovi, ze â€szmena podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu je nepripustna‘. Tim jsou konstitutivni principy demokraticke spolecnosti v ramci teto Ustavy postaveny nad zakonodarnou kompetenci a tim â€sultra vires‘ Parlamentu. S temito principy stoji a pada ustavni stat. Odstraneni nektereho z techto principu, provedene jakymkoli, byt i vetsinovym anebo zcela jednomyslnym rozhodnutim parlamentu, by nemohlo byt interpretovano jinak, nez jako odstraneni tohoto ustavniho statu jako takoveho.“.
V nalezu sp. zn. Pl. US 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) Ustavni soud aplikoval ustanoveni cl. 9 odst. 2 Ustavy v pozici zakladniho pravidla interpretace Ustavy a jejich zmen: „Z ustavni maximy dle cl. 9 odst. 2 Ustavy neplynou konsekvence toliko pro ustavodarce, nybrz i pro Ustavni soud. V nepripustnosti zmeny podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu je obsazen i pokyn Ustavnimu soudu, dle ktereho zadnou novelu Ustavy nelze interpretovat v tom smyslu, ze by jejim dusledkem bylo omezeni jiz dosazene proceduralni urovne ochrany zakladnich prav a svobod.“. V teto souvislosti nutno zminit i nalez sp. zn. Pl. US 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), v nemz do ramce cl. 9 odst. 2 Ustavy soud zahrnul i garance vylouceni svevole v pripade vlastniho vykladu ustavniho poradku: „Nema-li se sam Ustavni soud jako ustavni organ, tj. organ verejne moci, dopoustet libovule, jejimuz zakazu je sam take podroben, nebot i Ustavni soud, ci prave on, je povinen respektovat ramec ustavniho statu, v nemz je vykon libovule organum verejne moci striktne zapovezen, musi se citit vazan svymi vlastnimi rozhodnutimi, ktera muze svou judikaturou prekonat jen za urcitych podminek. Tento postulat lze pritom charakterizovat jako podstatnou nalezitost demokratickeho pravniho statu (cl. 1 odst. 1 ve spojeni s cl. 9 odst. 2 Ustavy).“.
V rade svych rozhodnuti Ustavni soud nastinil i obsah pojmu „podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu“ dle cl. 9 odst. 2 Ustavy. V nalezu sp. zn. III. US 31/97 ze dne 29. 5. 1997 (N 66/8 SbNU 149) v teto souvislosti uvedl: „Pojem demokratickeho statu dle cl. 9 odst. 2 Ustavy je interpretovan Ustavnim soudem, jakoz i doktrinou. Ve svem rozhodnuti ve veci vedene pod sp. zn. Pl. US 19/93 Ustavni soud pod zmineny pojem vztahl materialni, a nikoli formalni chapani pravniho statu.“. Soud dale odkazal na stanoviska doktrinarni, dle nichz k podstatnym nalezitostem demokratickeho pravniho statu ve smyslu cl. 9 odst. 2 a 3 Ustavy patri „predevsim svrchovanost lidu a principy obsazene v cl. 5 a 6 Ustavy a prirozenopravni ustanoveni Listiny zakladnich prav a svobod, ktera zakladaji ustavni pravo na odpor (cl. 23 Listiny)“ (poznamka pod carou c. 1), resp. vyjadreno jinak, jsou tyto nalezitosti „koncentrovany v nekolika clancich I. hlavy Ustavy a I. a V. hlavy Listiny a slavnostne prohlaseny v Preambuli Ustavy“ (poznamka pod carou c. 2). Z hlediska komparativniho Ustavni soud poukazal i na cl. 79 odst. 3 Zakladniho zakona SRN, cl. 110 odst. 1 Ustavy Recke republiky a cl. 288 Ustavy Portugalske republiky.
Ustavni soud do ramce materialniho ohniska pravniho radu – ve shode s nazorem doktrinarnim (poznamka pod carou c. 3) – vztahl i zakladni principy volebniho prava [nalez sp. zn. Pl. US 42/2000 ze dne 6. 2. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.)].
Z uvedenych rozhodnuti lze vyvodit nekolik zobecnujicich zaveru: Ustavni soud ve sve dosavadni judikature durazne dal najevo nezbytnost ochrany materialniho ohniska ustavniho poradku, naznacil castecne abstraktni a castecne kazuistickou metodou jeho strukturu, jakoz i skutecnost, ze dusledky z nej plynouci dopadaji nejen na demokratickeho zakonodarce, nybrz i na Ustavni soud samotny. Byl-li (sp. zn. Pl. US 36/01) konfrontovan s ustavnim zakonem (menicim a doplnujicim Ustavu), ktery soud povazoval za stojici v rozporu s materialnim ohniskem Ustavy (cl. 9 odst. 2), postupoval pak metodou interpretace konformni s kautelami plynoucimi z cl. 9 odst. 2 (cili analogii se zasadou priority ustavne konformni interpretace pred derogaci). Na uvedenem pravnim nazoru setrval i ve sve dalsi judikature [nalez sp. zn. Pl. US 44/02 ze dne 24. 6. 2003 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.) a nalez sp. zn. I. US 752/02 ze dne 15. 4. 2003 (N 54/30 SbNU 65)].
Odchylil-li se Ustavni soud v nalezu sp. zn. Pl. US 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) od predchozi konstantni judikatury, uvedeny pravni nazor nebyl soucasti nosnych duvodu predmetneho rozhodnuti, byl vysloven toliko jako obiter dictum. Demokraticka konstitucionalistika se v teto souvislosti shoduje na nazoru, dle nehoz je rozliseni vyznamu ratia decidendi a obiter dicta pro zavaznost precedentu relevantni: „napsany nazor precedencniho soudu neni zavazny cely, zavazny je toliko duvod jeho rozhodnuti, ratio decidendi“. (poznamka pod carou c. 4)
Ustavni vyvoj Ceske republiky se pri ochrane konstitutivnich principu demokraticke spolecnosti shoduje s ustavnim vyvojem evropskych demokracii.
Tvurci Zakladniho zakona SRN z roku 1949 reagovali na nemeckou historii let 1919 az 1945, krome jineho, vyjmutim „materialniho ohniska ustavy“ z dispozice ustavodarce, jinymi slovy vyjadreno, zakotvenim „imperativu nezmenitelnosti“ (Ewigkeitsklausel). Dle nej zmena Zakladniho zakona tykajici se zakladnich principu spolkoveho usporadani, zakladnich principu ochrany lidskych prav, pravniho statu, suverenity lidu a prava na obcanskou neposlusnost je nepripustna (cl. 79 odst. 3 Zakladniho zakona). Dusledkem upravy nedotknutelnosti „materialniho jadra“ ustavy je dle doktriny i judikatury Spolkoveho ustavniho soudu postup, v jehoz ramci by o rozporu „ustavniho zakona“ s materialnim jadrem ustavy rozhodl s konecnou platnosti Spolkovy ustavni soud, vcetne alternativy, ze by prohlasil tuto zmenu Zakladniho zakona za pravne neplatnou. (poznamka pod carou c. 5) Nazor doktrinarni, dle nehoz Spolkovemu ustavnimu soudu prislusi rozhodnout o neplatnosti ustavniho zakona meniciho Zakladni zakon v rozporu s jeho cl. 79 odst. 3, se pritom prosadil vzapeti po nabyti ucinnosti Zakladniho zakona, (poznamka pod carou c. 6) a posleze byl potvrzen i samotnou judikaturou Spolkoveho ustavniho soudu (BVerfGE, 30, 1/24).
Ustava Rakouske republiky vymezuje proceduralni omezeni ustavodarce pro oblast jejiho materialniho ohniska a zaroven zaklada v teto souvislosti kompetenci Ustavniho soudu. Dle rakouske konstitucionalistiky „jsou predmetem prezkumne kompetence Ustavniho soudu spolkove a zemske zakony, a sice jak jednoduche, tak i ustavni zakony“. (poznamka pod carou c. 7) Z okruhu spolkovych ustavnich zakonu je tato kompetence vyvozovana z ustanoveni cl. 140 Spolkove ustavy, zakladajiciho obecne kompetenci soudu ve veci kontroly norem, ve spojeni s cl. 44 odst. 3 Spolkove ustavy, dle nehoz celkova revize ustavy, pripadne i revize castecna, zada-li o to jedna tretina clenu Narodni rady nebo Spolkove rady, musi byt schvalovana formou referenda. Doktrina zastava nazor, dle nehoz Ustavnimu soudu prislusi posoudit, a to i formou aposteriorni kontroly norem, dodrzeni uvedene procedury z pohledu meniciho zasahu ustavodarce do „materialniho ohniska ustavy“. Mezi jeho komponenty pritom radi zastupitelskou demokracii, spolkove usporadani, liberalni pravni stat a delbu moci. (poznamka pod carou c. 8) Svuj nazor opira i o pravni nazor Ustavniho soudu Rakouska vyjadreny v rozhodnutich VfSlg. 11.584, 11.756, 11.827, 11.916, 11.918, 11.927, 11.972. Vychazeje z kritiky legislativni praxe, jez formou prijimani ustavnich zakonu v oblastech materie jednoducheho prava obchazi prezkumnou pravomoc Ustavniho soudu, dochazi soud k zaveru, dle nehoz takovymto postupem ustavodarce „nemuze smerovat“ k prolamovani zakladnich principu Spolkove ustavy.
Tato rozhodovaci linie byla potvrzena i dalsi judikaturou soudu. V rozhodnuti ze dne 11. listopadu 2001 VfGH 16.327 byla posuzovana ustavnost ustanoveni zakona, jemuz parlament prisoudil silu ustavniho ustanoveni, a to § 126a zakona o verejnych zakazkach, dle nehoz „ustanoveni zemskych zakonu platnych ke dni 1. ledna 2001, tykajici se organizace a prislusnosti organu, jimz prislusi pravni ochrana ohledne zadavani verejnych zakazek, plati jako nikoli rozporne se Spolkovou ustavou“. Ustavni soud predem rozlisil jednoduche a kvalifikovane ustavni pravo (tj. ustavni pravo tvorici materialni jadro ustavy dle jejiho cl. 44 odst. 3). Konstatoval, ze za ucelem ochrany „existujiciho jadra ustavy“ jednoduchemu ustavodarci neni dovoleno zcela suspendovat Spolkovou ustavu v jeji zavaznosti pro parcialni obor pravniho radu (nehlede na vyznam tohoto dilciho oboru). Ustavni soud v teto souvislosti nepovazoval za potrebne zkoumat, zdali prichazelo do uvahy rizeni dle cl. 44 odst. 3 Spolkove ustavy. Uvedl, ze suspendovani ustavy nachazi se v rozporu s principem demokracie a pravniho statu a neni v dispozici ustavodarce ve smyslu cl. 44 odst. 1 Spolkove ustavy. (poznamka pod carou c. 9) Na zaklade uvedene argumentace, a to jakkoli dle doslovne dikce cl. 140 odst. 1 Spolkove ustavy Ustavni soud rozhoduje „o protiustavnosti spolkovych a zemskych zakonu“, Ustavni soud ustanoveni § 126a zakona o verejnych zakazkach, oznacene ustavodarcem jako ustanoveni ustavniho zakona a prijate procedurou dle cl. 44 odst. 1 Spolkove ustavy, zrusil.
Vyvoj demokraticke ustavnosti v demokratickych zemich v soucasnosti zduraznuje ochranu hodnot identifikujicich ustavni system svobody a demokracie, vcetne alternativy soudniho prezkumu ustavnich zmen. (poznamka pod carou c. 10)
Stejne jak je v nemeckem pripade cl. 79 odst. 3 Zakladniho zakona reakci na nedemokraticky vyvoj a nacistickou zvuli v obdobi pred rokem 1945 (a obdobne pak cl. 44 odst. 3 Spolkove ustavy Rakouske republiky), je cl. 9 odst. 2 Ustavy dusledkem zkusenosti s upadkem pravni kultury a poslapavanim zakladnich prav v dobe ctyricetilete vlady komunistickeho rezimu v Ceskoslovensku. V dusledku teto analogie jsou proto vyklad cl. 79 odst. 3 Zakladniho zakona Spolkovym ustavnim soudem SRN a obdobne postupy v dalsich demokratickych zemich pro Ustavni soud Ceske republiky hluboce inspirujici.
Artikuluje-li Ustavni soud nezbytnost vztazeni kategorie ustavnich zakonu do ramce pojmu „zakon“ v cl. 87 odst. 1 pism. a) Ustavy z pohledu prezkumu jejich souladu s cl. 9 odst. 2 Ustavy, a to s pripadnymi derogacnimi dusledky, cini tak v navaznosti na svoji judikaturu pocinajici klicovym nalezem sp. zn. Pl. US 19/93 a cini tak v souladu s hodnotami a principy, jimiz se ridi ustavni systemy v demokratickych zemich. Ochrana materialniho jadra Ustavy, tj. imperativ nezmenitelnosti podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu dle cl. 9 odst. 2 Ustavy, neni pouhym apelem, proklamaci, nybrz ustavnim ustanovenim s normativnimi dusledky. Alexander Hamilton v cl. 78 Listu Federalistu ukazal, ze „prostrednikem mezi lidem a zakonodarnym sborem maji byt soudy, aby mimo jine udrzovaly zakonodarstvi v mezich jeho povereni“. (poznamka pod carou c. 11) Bez uvedeneho promitnuti cl. 9 odst. 2 Ustavy do interpretace ustanoveni cl. 87 odst. 1 pism. a) Ustavy by v nem zakotvena nepripustnost zmeny podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu pozbyla normativni povahy a zustala toliko politickou, prip. moralni vyzvou.
Toliko podpurne v teto souvislosti Ustavni soud poznamenava, ze dikce Ustavy pro pripady, ve kterych nutno vyloucit z ramce pojmu „zakon“ kategorii zakonu ustavnich, tuto skutecnost vyslovne zakotvuje [viz cl. 50 odst. 1, cl. 62 pism. h) Ustavy].
V.
Ustavni konformita legislativniho procesu
Vychazeje z takto vylozene interpretace cl. 87 odst. 1 pism. a) Ustavy, Ustavni soud v souladu s ustanovenim § 68 odst. 2 zakona c. 182/1993 Sb., ve zneni pozdejsich predpisu, jak je v rizeni o kontrole norem pravidlem, je i v predmetne veci povinen posoudit, zda napadeny ustavni zakon byl prijat a vydan v mezich Ustavou stanovene kompetence a ustavne predepsanym zpusobem.
Ze snemovnich tisku a tesnopiseckych zprav, jakoz i vyjadreni ucastnika rizeni, Parlamentu Ceske republiky, bylo zjisteno, ze Poslanecka snemovna schvalila navrh predmetneho zakona, tj. ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, ve 3. cteni na sve 56. schuzi dne 13. kvetna 2009 usnesenim c. 1207, kdy z pritomnych 189 poslankyn a poslancu se pro jeho prijeti vyslovilo 172 poslankyn a poslancu a 9 bylo proti.
Dne 28. kvetna 2009 navrh zakona projednalo na sve 7. schuzi sedmeho funkcniho obdobi plenum Senatu a usnesenim c. 181 navrh zakona schvalilo. V hlasovani c. 4 bylo 56 ze 71 pritomnych senatorek a senatoru pro navrh, proti bylo 8 a 7 se zdrzelo hlasovani.
Predmetny ustavni zakon byl podepsan prislusnymi ustavnimi ciniteli a byl pod c. 195/2009 Sb. radne vyhlasen v castce 58 Sbirky zakonu, ktera byla rozeslana dne 29. cervna 2009, a dle cl. 3 nabyl ucinnosti dnem jeho vyhlaseni, tj. dnem 29. cervna 2009.
VI.
Prolomeni Ustavy ustavnim zakonem ad hoc (ustavnim zakonem pro jedinecny pripad) a rozpor s podstatnymi nalezitostmi demokratickeho pravniho statu
Intence prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. je vyjadrena v duvodove zprave k navrhu ustavniho zakona o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, podanemu poslanci Petrem Tluchorem, Bohuslavem Sobotkou a Premyslem Rabasem (snemovni tisk 796): „S ohledem na soucasne rozlozeni politickych sil v Poslanecke snemovne, ve ktere se nove jmenovana vlada musi podle cl. 68 odst. 3 Ustavy uchazet do 30 dnu po svem jmenovani o vysloveni duvery, a s ohledem na to, ze k rozpusteni Poslanecke snemovny a vyhlaseni novych voleb muze dojit az v pripade, kdy by tri po sobe jmenovane vlady neziskaly v Poslanecke snemovne duveru [cl. 35 odst. 1 pism. a) Ustavy], hrozi Ceske republice po delsi dobu trvajici nestabilita a politicka krize. Ustavne legitimnim prostredkem k reseni teto situace je konani predcasnych voleb, ve kterych mohou obcane vyjadrit nove svou vuli a ze kterych muze vzejit nova Poslanecka snemovna schopna vytvorit vlade i Ceske republice politicke zazemi nezbytne pro stabilizaci ustavnich, politickych i hospodarskych pomeru. … Navrzeny ustavni zakon tak nabizi reseni, ktere jiz v 90. letech minuleho stoleti zvolil Parlament za ucelem konani predcasnych voleb do Poslanecke snemovny v roce 1998. Rovnez tehdejsi politicka reprezentace (vlada i obe komory Parlamentu) nalezla shodu nad vyvolanim predcasnych voleb cestou zvlastniho ustavniho zakona. … Jde tedy o cestu k usporadani novych voleb do Poslanecke snemovny, ktera je nasi ustavni praxi jiz znama. Navrzeny ustavni zakon pritom neodporuje podstatnym nalezitostem demokratickeho pravniho statu, jejichz zmena je podle cl. 9 odst. 2 Ustavy nepripustna. Respektuje zejmena cl. 21 odst. 2 Listiny zakladnich prav a svobod, podle nehoz se volby musi konat ve lhutach nepresahujicich pravidelna volebni obdobi stanovena zakonem.“.
Pri parlamentnim projednani predlohy uvedeneho ustavniho zakona odeznely i argumenty v neprospech jeho prijeti, a to z prostredi rozdilnych politickych stran (viz kupr. vystoupeni poslance Cyrila Svobody na 56. schuzi Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky 28. dubna 2009 [http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/056schuz/s056014.htm], senatoru Tomase Topfera, Petra Pitharta a Soni Paukrtove na 7. schuzi Senatu Parlamentu Ceske republiky dne 28. kvetna 2009 [http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=7&IS=4129&T=75#st75]).
Stala komise Senatu pro Ustavu Ceske republiky a parlamentni procedury na sve 6. schuzi, konane dne 27. kvetna 2009, k navrhu ustavniho zakona o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny (senatni tisk 75) jednomyslne prijala stanovisko, v nemz uvedla: „Predlozeny navrh ustavniho zakona neni zmenou Ustavy v podobe formulace obecneho pravidla. Ustavnich mechanismu si nevsima – nemeni je, nedoplnuje ani formalne nerusi, jen pro tento jediny pripad stanovuje jinou cestu, jak dojit k predcasnym volbam. Spor se totiz nevede o predcasne volby, ale o cestu k nim – systemovou a ustavne konformni na jedne strane, potazmo ad hoc na strane druhe. Proto neni odvolani se na pravo lidu rozhodnout o tom, kdo mu bude vladnout (viz duvodova zprava ke snemovnimu tisku 796), relevantnim argumentem. … Vzorem navrhu je ustavni zakon c. 69/1998 Sb. Oproti nemu vsak chybi moment prekvapeni, nebot problem je znam a reseni navrhovana. Mela-li by se cesta prijimani ad hoc ustavnich zakonu stat beznou, Ustava se nikdy nezmeni, protoze to nebude potrebne. V takovem pripade ji ovsem hrozi nebezpeci, ze se rozejde s ustavni a politickou realitou – ziska charakter ,fasady‘. Soucasne se kazda politicka krize premeni v krizi ustavni, nebot bude resena ustavnim zakonem. … S predmetnym navrhem zakona jsou spojovany pochybnosti stran jeho ,ustavnosti‘. Komise uznava moznost existence ,protiustavnich ustavnich zakonu‘, ci mozna spise jen domnelych, nebot mimo kompetence (ultra vires) ustavodarce prijatych ustavnich zakonu, jsou-li v rozporu s podstatnymi nalezitostmi demokratickeho pravniho statu, jejichz zmenu cl. 9 odst. 2 Ustavy prohlasuje za nepripustnou. Pokud by tomu tak nebylo, nemelo by citovane ustanoveni zadny normativni vyznam. … Navrzeny ustavni zakon miri proti smyslu Ustavy jako radu obecnych a predem znamych pravidel vladnuti, zasahuje do vztahu mezi poslanci a obcany, jakoz i do kompetenci Senatu. Jeho prijeti rozhodne neni jedinou cestou, jak dosici predcasnych voleb do Poslanecke snemovny, a dozajista snizi tlak na jakoukoliv zmenu Ustavy. Nikoliv vsak ve prospech jeji stability, ale s rizikem ad hoc obchazeni.“.
Z obsahu navrhu na zruseni ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., z vyjadreni ucastnika rizeni, jakoz i z proti sobe stojicich argumentu vyslovenych pri jeho parlamentnim projednavani, pro Ustavni soud vyplyvaji tyto zakladni otazky: Jake definicni, pojmove znaky vymezuji dle Ustavy kategorii Ustavnich zakonu? Je bez dalsiho ustavnim zakonem zakon, jenz je takto Parlamentem Ceske republiky oznacen a je prijat procedurou dle cl. 39 odst. 4 Ustavy? Anebo musi splnovat i dalsi podminky: podminku kompetence (zmocneni) dle cl. 9 odst. 1 Ustavy anebo dle jineho vyslovneho ustavniho zmocneni (cl. 2 odst. 2, cl. 10a odst. 2, cl. 11, cl. 100 odst. 3), a podminku materialni, stanovenou v cl. 9 odst. 2 Ustavy?
VI./a
Obecnost ustavniho zakona jako podstatna nalezitost pravniho statu
Ustavni praxe Vymarske republiky v letech 1919 az 1933 se vyznacovala pravidelnym prolamovanim ustavy cestou specialnich ustavnich zakonu, a to i pro jedinecny pripad (coz vedlo k neprehlednosti ustavy a k jeji labilite). O pripustnosti prolamovani ustavy se vedla horka polemika mezi pozitivisty (P. Laband, G. Jellinek, G. Anschutz, S. Jaselsohn, W. Jellinek) a materialne (hodnotove) orientovanymi konstitucionalisty (C. Schmitt, G. Leibholz, C. Bilfinger). V evropske konstitucionalistice se od teto doby prolomenim ustavy rozumi nasledujici postup parlamentu: „U prolomeni neni ustavne-zakonne ustanoveni zmeneno, nybrz v jedinecnem pripade – za zachovani jeho obecne platnosti pro ostatni – ucineno odchylujici se narizeni. … Takovato prolomeni jsou svoji povahou opatrenimi a nikoli normami, procez nejsou zakony v pravnestatnim smyslu slova a v dusledku toho tez ustavnimi zakony. … Zakonodarce jako zakonodarce muze vydavat toliko zakony, nemuze je ale prolamovat; otazka se tyka nikoli zakonodarstvi, nybrz suverenity.“ (poznamka pod carou c. 12)
Zakladni zakon SRN z roku 1949 v reakci na praxi Vymarske republiky a jeji vyusteni zakotvil upravu, dle ktere muze byt zmenen jen zakonem, ktery vyslovne meni nebo doplnuje text Zakladniho zakona (cl. 79 odst. 1 veta prvni Zakladniho zakona). Uvedene ustavni ustanoveni vylucuje, nepripousti moznost prolomeni Zakladniho zakona.
Nepripustnost prolomeni ustavy ustavnim zakonem ad hoc (pro jedinecny pripad) je akcentovana i v dalsich evropskych demokratickych zemich. (poznamka pod carou c. 13)
Skutecnost, ze zakonum (tj. fixovanym pravnim normam) ma byt vlastni vseobecny charakter, neni predstavou obcanskeho pravniho statu rozvinutou jen v 19. stoleti. Tato idea provazi cele evropske pravni dejiny. Nachazi se v sentencich velikych rimskych pravniku, ztraci se ve stredoveku a opet oziva v epose osvicenstvi a racionalismu. Vseobecnost obsahu je idealnim, typickym a podstatnym znakem zakona ve vztahu k soudnim rozsudkum, vladnim a spravnim aktum. Smyslem rozdeleni statni moci na moc zakonodarnou, vykonnou a soudni je svereni vseobecne a prvotni mocenske regulace statu zakonodarstvi, odvozene vseobecne mocenske regulace a rozhodovani o individualnich pripadech sprave a vylucne jenom rozhodovani o individualnich pripadech soudnictvi. Pozadavek vseobecnosti zakona je dulezitou soucasti principu panstvi zakona, a tim rovnez pravniho statu. Jak konstatuje jeden z nejvyznamnejsich teoretiku pravniho statu 20. stoleti F. A. Hayek: „Vychazime-li z predpokladu, ze pokud je veskere jednani statu patricne schvaleno zakonodarcem, je panstvi zakona zachovano, tak to je vsak naproste nepochopeni vyznamu vlady zakona … Panstvi zakona tak uklada meze rozsahu zakonodarstvi: omezuje je na ten druh obecnych pravidel, znamych jako formalni zakon, a vylucuje legislativu … primo zamerenou na urcite lidi.“ (poznamka pod carou c. 14)
Ustavni soud se v rade svych rozhodnuti opakovane vyjadril k pozadavku obecnosti pravniho predpisu. V nalezech sp. zn. Pl. US 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.), Pl. US US 24/04 konstatoval nasledujici: „K zakladnim principum materialniho pravniho statu nalezi maxima vseobecnosti pravni regulace (pozadavek obecnosti zakona, resp. obecnosti pravnich predpisu). Vseobecnost obsahu je idealnim, typickym a podstatnym znakem zakona (resp. i pravniho predpisu vubec), a to ve vztahu k soudnim rozsudkum, vladnim a spravnim aktum. Smyslem rozdeleni statni moci na moc zakonodarnou, vykonnou a soudni je svereni vseobecne a prvotni mocenske regulace statu zakonodarstvi, odvozene vseobecne mocenske regulace a rozhodovani o individualnich pripadech sprave a vylucne jenom rozhodovani o individualnich pripadech soudnictvi. Z uvedeneho vymezeni definicniho znaku pojmu zakona (resp. pravniho predpisu) se pak odviji pojem zakona (pravniho predpisu) v materialnim smyslu, od nehoz nutno odlisovat zakony (pravni predpisy) ve smyslu formalnim. Jsou-li zakony ve smyslu formalnim akty zakonodarneho organu, kterymi tento â€spovoluje, popripade schvaluje urcita konkretni opatreni vykonnych organu (statni rozpocet, statni smlouvy apod.)‘, pricemz â€stradicni nauka se domniva, ze zakonny organ v takovych pripadech vydava – ve forme zakonu – spravni akty.‘ (F. Weyr, Ceskoslovenske ustavni pravo, Praha 1937, s. 37) … Jakkoli jsou svou formou pramenem prava (pravnim predpisem), svym obsahem jsou tudiz aplikaci prava.“.
Argumenty pro obecnost pravniho predpisu analyzoval Ustavni soud v nalezu sp. zn. Pl. US 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), ve kterem mj. uvedl: „V predmetne veci nutno ale tato hlediska vztahnout na posouzeni zakona, jenz upravuje jedinecny pripad, ktery tudiz vybocuje i z jednoho ze zakladnich materialnich znaku pojmu zakon, jimz je obecnost. Pripomenme, ze pozadavek vseobecnosti zakona je dulezitou soucasti principu panstvi zakona, a tim rovnez pravniho statu. … Zvlastnim argumentem proti zakonum tykajicim se jedinecnych pripadu je princip delby moci, cili odcleneni zakonodarne, vykonne a soudni moci v demokratickem pravnim state … Cl. I oddil 9 Ustavy USA v teto souvislosti stanovil: â€sNesmi byt vydan zadny zakon, jehoz obsahem by byl soudni rozsudek.‘.“.
Otazkou vylouceni soudniho prezkumu v pripade individualni pravni regulace se zabyval Ustavni soud v nalezu sp. zn. Pl. US 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), ve kterem mj. uvedl: „Individualni regulaci obsazenou v pravnim predpisu zbavujici adresaty moznosti soudniho prezkumu naplneni obecnych podminek normativni upravy u konkretniho subjektu, jiz schazi transparentni a akceptovatelne oduvodneni ve vztahu k moznosti regulace obecne, nutno tudiz povazovat za rozpornou s principem pravniho statu (cl. 1 Ustavy), jemuz je imanentni delba moci a soudni ochrana pravum (cl. 81, cl. 90 Ustavy).“.
Argumenty ve prospech obecnosti zakona tudiz jsou delba moci, rovnost a pravo na vlastniho, nezavisleho soudce a vylouceni svevole (libovule) pri uskutecnovani verejne moci.
Dle cl. 9 odst. 1 Ustavy muze tato byt doplnovana ci menena pouze ustavnimi zakony. Nadto Ustava v rade svych ustanoveni vyslovne zmocnuje Parlament k vydani ustavnich zakonu upravujicich presne vymezenou materii (cl. 2 odst. 2, cl. 10a odst. 2, cl. 11, cl. 100 odst. 3). Pro posouzeni ustavnosti dodrzeni kompetence pri vydani ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. nutno tudiz zodpovedet otazku, zdali lze ustavni zakon ad hoc (pro jedinecny pripad) podradit pod ramec pripustnych ustavnich zmen dle cl. 9 odst. 1 Ustavy.
Ustavni zakon ad hoc (pro jedinecny pripad) neni ani doplnenim, ani zmenou Ustavy. Obsahove ustavni zakon pro jedinecny pripad muze nabyt dvou podob – bud jde o casove omezene suspendovani Ustavy anebo vecnou, resp. osobni vyjimku z obecne platnosti ustavni upravy.
Doplneni ustavy lze charakterizovat tim, ze se u nej doplnovane ustavni ustanoveni nemeni, pricemz doplnovane a doplnujici ustanoveni nejsou rozporna. Zmena ustavy znamena zruseni, resp. castecne zruseni urciteho ustavniho ustanoveni a pripadne (nikoli nutne) zakotveni ustanoveni noveho. Prolomenim ustavy se ustava nerusi, pricemz prolomene (v posuzovanem pripade suspendovane) ustanoveni a ustanoveni prolamujici (v danem pripade suspendujici) jsou rozporna.
Ustavni zakon c. 195/2009 Sb. je ustavnim zakonem pouze formou, nikoli ale obsahem. Obsahem je individualnim pravnim aktem tykajicim se nikoli obecne vymezeneho okruhu adresatu a situaci, nybrz konkretne urceneho subjektu (Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky zvolene v roce 2006) a konkretni situace (skonceni jejiho volebniho obdobi dnem voleb, jez se maji konat do 15. rijna 2009, a zkraceni lhut dle zakona o volbach do Parlamentu Ceske republiky a dle soudniho radu spravniho pouze pro tento pripad). Tato skutecnost je vyslovne vyjadrena nejen v cl. 1 daneho ustavniho zakona, nybrz i v cl. 2 (predstavujicim primou novelu zakonu provedenou ustavnim zakonem!), obsahujicim u upravy zkraceni uvedenych lhut vyslovne formulaci „pro tento pripad“.
Je-li nucen Ustavni soud odpovedet na otazku, zmocnuje-li cl. 9 odst. 1 Ustavy Parlament rovnez k vydavani individualnich pravnich aktu formou ustavnich zakonu (napr. k vydavani trestnich rozsudku vuci konkretnim osobam za konkretni skutek, k vydavani spravnich rozhodnuti o vyvlastneni, ke zkraceni funkcniho obdobi konkretniho predstavitele statniho organu, atd., atd.), odpoved zni – nikoli! (poznamka pod carou c. 15) Materialni nahled na posuzovani pramenu prava Ustavni soud s naprostou jednoznacnosti vyslovil i v nalezu sp. zn. Pl. US 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.): „Z pojmu pravniho statu, jenz nachazi sve ustavni zakotveni v cl. 1 Ustavy, vyplyva princip, dle nehoz ani zakonodarce, ani exekutiva nemuze s formami prava, tj. s prameny prava, nakladat libovolne, nybrz se musi ridit hledisky ustavodarce, jakoz i hledisky dalsimi, zejmena transparentnosti, pristupnosti a jasnosti. … Dle presvedceni plena Ustavniho soudu klasifikaci pramenu prava nutno odvinout v prvni rade od obsahu pravni normy.“.
Originarni ustavodarce v cl. 9 odst. 2 Ustavy u principu zasadne identifikujicich ustavni system Ceske republiky postavil na stejnou uroven princip demokraticky a princip pravniho statu. Jak plyne z judikatury Ustavniho soudu, poruseni principu obecnosti zakona spada do ramce nepripustneho naruseni pravniho statu. Pripadnymi vyjimkami jsou bud pripady prijeti aktu aplikace prava ve forme zakona (kupr. zakona o statnim rozpoctu), dale pripady vyslovneho zmocneni k vydani zakona ad hoc (kupr. ustavnich zakonu vydanych dle cl. 11 a cl. 100 odst. 3 Ustavy) anebo zakony ad hoc, pro jejichz prijeti vypovidaji vyjimecne duvody splnujici podminky testu proporcionality (kupr. „vyctove“ restitucni zakony).
Pri absenci ustavniho zmocneni k vydani ustavnich zakonu ad hoc by ustavni konformita ustavniho zakona prijateho v rozporu s Ustavou vymezenym ramcem kompetence Parlamentu mohla byt zalozena toliko ochranou materialniho jadra dle cl. 9 odst. 2 Ustavy. Jinymi slovy vyjadreno, ochrana demokratickeho pravniho statu formou prijeti ustavniho zakona ad hoc by mohla byt akceptovana za naprosto vyjimecnych okolnosti (jakymi jsou napr. okolnosti valecneho stavu, ci prirodni katastrofy, jejichz reseni neumoznuje ani Ustava ani ustavni zakon c. 110/1998 Sb., o bezpecnosti Ceske republiky, ve zneni ustavniho zakona c. 300/2000 Sb.), pricemz takovy postup by musel splnovat hlediska, jez plynou z principu proporcionality.
Jak ustalene judikuje Ustavni soud [viz nalezy sp. zn. Pl. US 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), Pl. US 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), Pl. US 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.), Pl. US 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a dalsi], princip proporcionality je zalozen, krome jineho, na analyze plurality moznych normativnich prostredku ve vztahu k zamyslenemu ucelu a jejich subsidiarite z hlediska omezeni Ustavou chranene hodnoty – zakladniho prava nebo verejneho statku. Lze-li zakonodarcem (v danem pripade ustavodarcem) sledovaneho ucelu dosahnout alternativnimi normativnimi prostredky, je pak ustavne konformni ten, jenz danou ustavne chranenou hodnotu omezuje v mire nejmensi.
Byla-li ucelem prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. rychlost reseni vladni (parlamentni) krize a s ni spjate urychlene rozpusteni Poslanecke snemovny a vypsani predcasnych voleb, dle presvedceni Ustavniho soudu bylo tohoto ucelu lze dosahnout i postupem dle cl. 35 odst. 1 Ustavy [zejmena postupem dle pismene b) uvedeneho ustanoveni Ustavy]. Dusledkem prijeti napadeneho ustavniho zakona se tak nestala rychlost vyreseni vladni krize, nybrz posun data pusobeni Poslanecke snemovny az do terminu voleb – v pripade, byla-li by Poslanecka snemovna rozpustena, konaly by se dle cl. 17 odst. 2 Ustavy volby do sedesati dni po jejim rozpusteni. Prolomeni ustavni upravy obsazene v cl. 35 Ustavy krome toho obchazi ustavni ucel institutu rozpusteni Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky, jimz je ustavni tlak na spojeni vysloveni neduvery (resp. odepreni vysloveni duvery) vlade s vedomim ustavnich dusledku v pripade absence nove parlamentni vetsiny schopne vytvorit vladu. Nadto zbyva pouze zduraznit, ze tim nejvyznamnejsim verejnym zajmem plynoucim z cl. 9 odst. 2 Ustavy je vytvoreni legitimniho Parlamentu na zaklade ustavne nezpochybnitelneho pravniho zakladu voleb.
Z takto vylozenych duvodu Ustavni soud nenalezl argumenty vypovidajici ve prospech nedodrzeni ramce zmocneni pro prijimani ustavnich zakonu, jak je vymezen v cl. 9 odst. 1 Ustavy.
Ustavni soud opakovane zduraznuje, ze povazuje princip obecnosti ustavniho zakona za komponent kategorie podstatnych nalezitosti pravniho statu. Pripomina, ze obecnost neni ucelem o sobe, jejim ucelem je zajistit oddeleni zakonodarne, vykonne a soudni moci, rovnost ustavni upravy pro obdobne situace a tim vylouceni svevole pri uplatnovani verejne moci a umozneni garance ochrany prav jednotlivce v podobe prava na soudni ochranu. Smyslem a ucelem obecnosti ustavniho zakona, jako pojmoveho znaku kategorie pravniho statu, je proto ochrana svobody.
Ve prospech ustavni konformity ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. je argumentovano skutecnosti, ze jim nebyl dotcen cl. 21 odst. 2 Listiny, nebylo tudiz prodlouzeno, nybrz zkraceno volebni obdobi Poslanecke snemovny, procez nedoslo k omezeni volebniho prava obcanu ani k zasahu do legitimity Parlamentu. Relevantni teze smerujici vuci tomuto argumentu odeznela jiz v ramci parlamentni rozpravy o navrhu ustavniho zakona o zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny v roce 1998: „Nebezpecnost navrhovaneho zakona spociva predevsim v tom, ze vytvari precedens nejvyssi pravni sily, precedens, ktery rika, ze je mozne z momentalnich, utilitarnich politickych duvodu menit zakladni zakon zeme. Je-li to mozne jednou, je to mozne pokazde. Ze stejnych duvodu by mohl Par-lament suspendovat pravomoc Ustavniho soudu, pokud rozhodnuti Ustavniho soudu odporuji momentalni politicke vuli, ze stejnych duvodu by mohl suspendovat pravomoci prezidenta, pokud jsou v rozporu s momentalni politickou vuli, ze stejnych duvodu by mohl suspendovat Listinu zakladnich prav a svobod, pokud je prekazkou naplneni politickych cilu. Zpochybneni zakladnich pravnich jistot z politickych duvodu je zpochybnenim demokracie a vytvari potencialni nebezpeci nastupu autoritarstvi a totality. A neni nic platne, ze autori tohoto precedentu nemeli a nemaji, jak jsem presvedcen, nic takoveho v umyslu, a svym navrhem chteji jen zajistit konani predcasnych voleb. Politicka logika se na umysly neohlizi a ti, kdo pujdou priste cestou, kterou tento precedens otevira, mohou mit umysly jine a mnohem temnejsi. Prave proto Ustava CR v cl. 9 odst. 2 vyslovne rika, ze menit zakladni nalezitosti pravniho demokratickeho statu je nepripustne.“ (poznamka pod carou c. 16) Obdobne, jak tomu bylo v roce 1998, i v procesu prijimani ustavniho zakona o zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny zvolene v roce 2006 vuci uvedene argumentaci vyslovene v jeho prospech odeznely relevantni protiargumenty, a to zejmena v obsahle citovanem stanovisku Stale komise Senatu pro Ustavu Ceske republiky a parlamentni procedury.
Krome principu nepripustnosti konat volby ve lhutach presahujicich volebni obdobi cl. 21 odst. 2 Listiny zakotvuje i princip pravidelnosti volebnich obdobi (pravidelnosti vykonu volebniho prava). Ustavni zakon ad hoc o zkraceni volebniho obdobi je s ustavnim imperativem pravidelnosti volebnich obdobi v rozporu, pouze pro jeden pripad, a nikoli obecne pro budoucnost, stanovi z ustanoveni cl. 16 odst. 1 Ustavy vyjimku.
Ustavni soud uzavira: Ani ustavodarce nesmi prohlasit za ustavni zakon normu, ktera charakter zakona, natoz ustavniho, postrada. Opacny postup je protiustavni svevoli. Vyloucit prezkum takovych aktu Ustavnim soudem by jeho roli ochrance ustavnosti (cl. 83 Ustavy) zcela eliminovalo.
VI./b
Zakaz retroaktivity ustavniho zakona jako podstatna nalezitost pravniho statu
Ustavni soud jiz v nalezu Pl. US 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) stanovil zakladni hlediska posuzovani ustavnosti retroaktivni pravni upravy [uvedeny pravni nazor byl pak potvrzen v rade dalsich rozhodnuti, viz nalez sp. zn. Pl. US 35/08 ze dne 7. 4. 2009 (151/2009 Sb.), stanovisko plena sp. zn. Pl. US-st 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (136/2009 Sb.) a jine]. Konstatoval, ze „k zakladnim principum vymezujicim kategorii pravniho statu patri princip ochrany duvery obcanu v pravo a s tim souvisejici princip zakazu zpetne ucinnosti pravnich norem. … Pro pravou retroaktivitu tudiz plati, ze lex posterior rusi (neuznava) pravni ucinky v dobe ucinnosti legis prioris, popripade vyvolava nebo spojuje prava a povinnosti subjektu s takovymi skutecnostmi, jez v dobe ucinnosti legis prioris nemely povahu pravnich skutecnosti.“.
Existuje zasadni rozdil v uprave zkraceni volebniho obdobi Ceske narodni rady ustavnim zakonem c. 64/1990 Sb., o volebnim obdobi Ceske narodni rady, na strane jedne, a zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky ustavnimi zakony c. 69/1998 Sb. a c. 195/2009 Sb. na strane druhe. Prvni z uvedenych tri ustavnich zakonu byl prijat pred konanim voleb a konstituovanim zastupitelskeho sboru, dva dalsi pak po jeho konstituovani. Byly jimi tudiz se zpetnou ucinnosti stanoveny podminky uplatneni volebniho prava (aktivniho i pasivniho). Se zpetnymi ucinky byly zmeneny predpoklady, na zaklade znalosti kterych bylo volici rozhodovano ve volbach do Poslanecke snemovny. (poznamka pod carou c. 17)
Demokraticka ustava, jez je fikci spolecenske smlouvy, v nejobecnejsi forme vyjadruje ramec lidske svobody, slucitelny se svobodou jinych, soustavu konstitutivnich hodnot a konecne strukturu zakladnich instituci verejne moci a proceduru, jiz nabyvaji legitimity. Ucelem techto instituci je garantovat ustavni ramec svobody, garantovat vnitrni mir, jakoz i dalsi ustavou predvidana verejna dobra. Ustava je tudiz zakladni dokument, ktery stanovi zavazna a neprekrocitelna pravidla, limity a meze vytvareni vrcholnych ustavnich organu statni moci, vykonu statni moci z hlediska materialniho i proceduralniho, jakoz i radneho i mimoradneho ukonceni jejich mandatu.
V danem pripade Ustavni soud konstatuje, ze samotne predcasne ukonceni funkcniho obdobi Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky je Ustavou predvidany a aprobovany institut (viz uprava rozpusteni Poslanecke snemovny a vypsani predcasnych voleb zakotvena v cl. 35 Ustavy). Ustava pro jeho uplatneni vsak stanovi kumulativne jak materialni podminky, tak prislusnou proceduru, bez moznosti se od nich odchylit. Napadeny ustavni zakon v danem pripade obe zcela ignoruje, clanek 35 docasne ad hoc suspenduje a mimo ramec Ustavou predepsaneho postupu stanovi pro tento jediny pripad zcela jiny postup mimo ten, ktery Ustava predpoklada a uklada, a to aniz by takovy postup byl aprobovatelny tak vyjimecnymi ucely, mezi nez v predchozim vykladu k otazce verejneho zajmu Ustavni soud zaradil prikladmo okolnosti valecneho stavu, ci prirodni katastrofy. (poznamka pod carou c. 18)
Takove obchazeni zakladnich ustavnich principu povazuje Ustavni soud za neslucitelne s principem zakazu retroaktivity ve spojeni s principy ochrany opravnene duvery obcanu v pravo a prava svobodne volit, tj. – krome jineho – prava volit se znalosti podminek utvareni z voleb vzeslych demokratickych organu verejne moci, vcetne znalosti jejich volebniho obdobi. Poruseni uvedenych ustavnich principu plynoucich z cl. 1 odst. 1 Ustavy Ustavni soud povazuje za zasah do podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu zakotvenych v cl. 9 odst. 2 Ustavy.
VI./c
Nosne duvody derogace ustavniho zakona c. 195/2009 Sb.
Takto vylozena vychodiska predstavuji zaklad pro prijeti odpovedi na vyse zformulovane otazky, tykajici se pojmovych znaku ustavnich zakonu, toho, zdali tyto musi splnovat krome podminky proceduralni dle cl. 39 odst. 4 Ustavy i podminku kompetence (zmocneni) dle cl. 9 odst. 1 Ustavy anebo dle jineho vyslovneho ustavniho zmocneni (cl. 2 odst. 2, cl. 10a odst. 2, cl. 11, cl. 100 odst. 3), a podminku materialni, stanovenou v cl. 9 odst. 2 Ustavy. Ustavni soud stoji na stanovisku, dle nehoz je platnost ustavniho zakona dana naplnenim vsech tri uvedenych podminek: podminky proceduralni, podminky kompetencni (zmocnovaci) a podminky materialni (souladu s nezmenitelnymi principy demokratickeho pravniho statu). V posuzovane veci pak dospel k zaveru o ustavne nepripustne individualni a retroaktivni povaze ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., k zaveru o poruseni cl. 9 odst. 1 Ustavy, cl. 21 odst. 2 Listiny ve spojeni s cl. 16 odst. 1 Ustavy a cl. 1 odst. 1 Ustavy v intenzite zakladajici zasah do cl. 9 odst. 2 Ustavy.
Na zaklade uvedenych duvodu Ustavni soud dovodil, ze ustavni zakon c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, je v rozporu s podstatnymi nalezitostmi demokratickeho pravniho statu dle cl. 9 odst. 2 Ustavy, procez jej dnem 10. zari 2009, tj. dnem vyhlaseni tohoto nalezu, zrusil.
VII.
Derogace dle § 70 odst. 3 zakona c. 182/1993 Sb.
Dle ustanoveni § 70 odst. 3 zakona c. 182/1993 Sb. jestlize k zakonu, ktery Ustavni soud zrusi, byly vydany provadeci predpisy, Ustavni soud v nalezu soucasne vyslovi, ktere provadeci predpisy pozbyvaji soucasne se zakonem platnosti.
V usneseni ze dne 1. zari 2009 c. j. Pl. US 24/09-16 o odkladu vykonatelnost rozhodnuti prezidenta republiky c. 207/2009 Sb., o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky, Ustavni soud konstatoval, ze predmetne rozhodnuti ma smisenou povahu: obsahuje prvky normativniho pravniho aktu a zaroven ho nutno povazovat za akt aplikace uvedeneho ustavniho zakona. Pro uvedene dospel Ustavni soud k zaveru, dle nehoz prvky normativniho pravniho aktu (a to provadeciho), jez jsou obsazeny v uvedenem rozhodnuti prezidenta republiky, zakladaji duvodnost postupu dle citovaneho ustanoveni § 70 odst. 3 zakona c. 182/1993 Sb.
VIII.
Obiter dictum
Zrusenim ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, Ustavni soud zadnym zpusobem neomezil pravo obcanu na vykon jejich volebniho prava, nebot jedinym dusledkem tohoto kroku (pokud Parlament neprijme jine ustavne konformni reseni) je skutecnost, ze soucasna demokraticky ustavena Poslanecka snemovna Parlamentu Ceske republiky bude vykonavat svoji funkci do konce sveho radneho volebniho obdobi.
V Brne dne 10. zari 2009
Pavel Rychetsky
predseda Ustavniho soudu
---------------
1) V. Pavlicek, J. Hrebejk, Ustava a ustavni rad Ceske republiky, Sv. I., Ustava Ceske republiky. Praha 1994, s. 55.
2) A. Gerloch, J. Hrebejk, V. Zoubek, Ustavni system Ceske republiky. Zaklady ustavniho prava, 2. vyd., Praha 1996, s. 84.
3) J. Filip, Zkraceni volebniho obdobi. Parlamentni zpravodaj, c. 12, 1997–1998, s. 132: „problematika volebniho obdobi je communis opinio doctorum podstatnou nalezitosti demokratickeho vladniho systemu“.
4) S. Sajama, Rules for the Use of Precedents. In: Proceedings of the 21st IVR Word Congress. Part II: Law and Practice. Ed. S. Eng, Stuttgart 2005, s. 163. Viz tez N. Duxbury, The Nature and Authority of Precedent. Cambridge 2008, s. 113.
5) T. Maunz, G. Durig, et alii, Grundgesetz. Kommentar. Munchen 1997, Art. 79, s. 14.
6) O. Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen? Tubingen 1951, s. 35, 47 a nasl.
7) H. Mayer, Das osterreichische Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. Wien 1994, s. 336.
8) Tamtez, s. 156. Uvedene stanovisko sdili i dalsi predstavitele rakouske konstitucionalistky: P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtanderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtsprechung und europaischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 46 a nasl, 80 a nasl.; L. Adamovich, B.-C. Funk, G. Holzinger, Osterreichisches Staatsrecht. Band 1, Wien-New York 1997, s. 128 a nasl.
9) Dle uvedeneho ustanoveni „Narodni rada muze schvalovat ustavni zakony nebo ustavni ustanoveni, obsazena v obycejnych zakonech, jedine za pritomnosti alespon poloviny clenu, a to vetsinou dvou tretin odevzdanych hlasu“.
10) Viz kupr. K. Gozler: Judicial review of constitutional amendments. A comparative study. Bursa 2008.
11) A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist Papers. Cit. dle ceskeho prekladu: A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Listy Federalistu. Olomouc 1994, s. 416.
12) C. Schmitt, Verfassungslehre. (1928), 8. Aufl., Berlin 1993, s. 103–105, 109–110.
13) Viz P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtanderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtssprechung und europaischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 78 a nasl.
14) F. A. Hayek, The Road to Serfdom. London 1944. Cit dle ceskeho prekladu: Cesta do otroctvi. Praha 1990, s. 73–75.
15) V ceske konstitucionalistice se uvedeny nazor objevuje jiz v roce 1997 v ramci teoreticke reflexe tehdejsi parlamentni krize: viz J. Filip, Zkraceni volebniho obdobi. Parlamentni zpravodaj, c. 12, 1997–1998, s. 133.
16) Viz vystoupeni Michaela Zantovskeho dne 15. brezna 1998: http://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/28682/24578 (nahled ze dne 3. ledna 2005)
17) K vytce retroaktivity ustavniho zakona c. 69/1998 Sb. viz i stanovisko doktrinarni (J. Filip, Zkraceni volebniho obdobi. Parlamentni zpravodaj, c. 12, 1997–1998, s. 133).
18) Z pohledu srovnavajiciho viz obdobne nalezy Spolkoveho ustavniho soudu SRN BVerfGE 14, 288, 296 a nasl.; BVerfGE 45, 142, 178 a nasl.
Odlisne stanovisko soudce Vladimira Kurky k nalezu plena Ustavniho soudu
ze dne 10. zari 2009 sp. zn. Pl. US 27/09
I.
1. Predesilam, ze prezkum ustavnosti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. nemel byt – podle meho nazoru – vubec otevren, nebot, jak jsem se pokusil zduvodnit ve svem odlisnem stanovisku k usneseni plena Ustavniho soudu ze dne 1. 9. 2009 sp. zn. Pl. US 24/09, ustavni stiznost poslance M. M. mela byt pro neprojednatelnost odmitnuta, cimz by rizeni o s ni spojenem navrhu podle § 74 zakona o Ustavnim soudu pozbylo sveho podkladu. To vsak je jiz passe.
II.
2. Pro potreby navazujiciho prezkumu je namiste predevsim vyjit z toho, co je ustavnim zakonem; jim je (nejobecneji) zakon takto oznaceny, prijaty zvlastni (kvalifikovanou) procedurou, a predmetem jeho upravy je „ustavni“ materie; tyto podminky jsou splneny.
3. Ustavnimi zakony je Ustavni soud vazan a jeho prezkumu podle § 87 odst. 1 pism. a) Ustavy proto zasadne nepodlehaji; ztotoznit se vsak lze (a je zjevne namiste) s nazorem, ze to neplati v pripade tech „ustavnich“ zakonu, jimiz by bylo zasazeno (poruseno) tzv. materialni ohnisko Ustavy, jez ma na mysli cl. 9 odst. 2 Ustavy. Tato moznost je ovsem ocividnou vyjimkou ze zasady.
4. Otazka, pred kterou stal Ustavni soud, tedy byla, zda jsou v danem pripade (ustavniho zakona c. 195/2009 Sb.) dany vyjimecne duvody – a to prave z pozic cl. 9 odst. 2 Ustavy – k jeho zasahu.
5. Podle meho nazoru, ktery se pokusim zduvodnit posleze, tu takove duvody (dostatecne silne, resp. presvedcive) nejsou.
III.
6. Predevsim vsak nesdilim jinou metodu, k niz se vetsina plena uchylila. Zjednodusene receno, pote, co dovodila nedostatek „zmocneni“ k vydani ustavniho zakona v cl. 9 odst. 1 Ustavy (a tim jiz jej „odsoudila“ ku svemu prezkumu), posuzovala, zda by presto neobstal na bazi cl. 9 odst. 2 Ustavy; ten by mu sice mohl dodat vyjimecneho ospravedlneni, avsak v dane veci tomu tak neni. Vyznamove poradi cl. 9 odst. 1 a cl. 9 odst. 2 Ustavy je tak obracene.
7. Vetsina plena k dolozeni rozporu hodnoceneho ustavniho zakona s cl. 9 odst. 1 Ustavy prosazuje nazor, ze nepredstavuje ani jim predjimanou „zmenu“ ani „doplneni“ Ustavy, jelikoz je specifickym – a nepripustnym – tzv. prolomenim Ustavy, ktere ozrejmuje citaci z dila, uvedeneho v poznamce pod carou c. 12, jakoz i v odstavcich 1. az 5. strany 15 oduvodneni nalezu.
8. Pri blizsim pohledu se vsak stava oduvodnitelnym, ze o „doplneni“ Ustavy presto jit muze; i zakon „pro jedno pouziti“ je trvalou soucasti pravniho radu, a okolnost, ze po jeho aplikaci (a tim „vycerpani“) se jiz fakticky neuplatni (nemohou podle nej vznikat ani se jim ridit dalsi spolecenske vztahy jakozto vztahy pravni), je zde bez vyznamu. Takovy zakon tedy Ustavu doplnuje tak, ze oproti ni dokonce v konkretni situaci ziskava prednost, v jistem smyslu v postaveni speciality (pridomky jako „suspenze“, odlozeni Ustavy, apod., maji dopad nez expresivni). Kdyby rezim ukonceni volebniho obdobi byl zakonem c. 195/2009 Sb. formulovan jako zaklad obecneho pravidla, zrejme by bylo uznatelne, ze jak tento rezim, tak rezimy dle cl. 35 odst. 1 Ustavy mohou existovat vedle sebe; o doplneni Ustavy ve smyslu jejiho cl. 9 odst. 1 by tedy slo, a to i proto, ze by bylo tezko dovoditelne, ze by byly navzajem „rozporne“ (viz odstavec 3. strana 15. oduvodneni).
9. Z toho plyne – neni-li tedy nedostatek „doplneni“ Ustavy (ve smyslu absence „zmocneni“ dle cl. 9 odst. 1 Ustavy) nezpochybnitelny – ze nemuze byt ani spolehlivym zakladem zvolene metody, ktera jiz na zaklade tohoto cl. 9 odst. 1 Ustavy smeruje k zalozeni kompetence Ustavniho soudu k prezkumu ustavniho zakona (a tim fakticky i k derogaci, odvratitelne jen vyjimecne, predstavoval-li by ochranu materialniho ohniska Ustavy dle cl. 9 odst. 2).
10. Coz se zjevuje o to rizikoveji, ze nedostatek znaku „doplneni“ Ustavy (jeji naopak „prolomeni“) se vylucne identifikuje s kritikou, ze „upravuje jedinecny pripad“ ci ze je zakonem „ad hoc“; jinak receno, s nedostatkem obecnosti jim zakotvene upravy, jelikoz ve skutecnosti ma byt pouze „individualnim pravnim aktem“.
11. Neni pochyb, ze zakony, ktere postradaji atributy vseobecne pravni regulace, jsou zakony „vadnymi“, jez zpravidla predstavuji kolizi s principy pravniho statu; avsak jsou vseobecne znamy i vyjimky, a sam vetsinovy nazor nektere zminuje (zakon o statnim rozpoctu, vyctove restitucni zakony, zakony vydane za vyjimecnych okolnosti, prirodnich katastrof nebo valecneho stavu), pricemz jiste ne vsem lze pripnout jim vyzadovany usudek, ze smeruji k ochrane materialniho jadra Ustavy. Je ostatne i viditelny rozdil mezi „vydavanim trestnich rozsudku“ nebo „vydavanim spravnich rozhodnuti o vyvlastneni“, o nichz se vetsinovy nazor zminuje (strana 15. odstavec 5.), a napadenym ustavnim zakonem, jakoz i mezi nim (zkracenim vlastniho volebniho obdobi) a „zkracenim funkcniho obdobi“ jineho statniho organu (tamtez).
12. Tim se ovsem zakladna vetsinou plena zvolene metody nejen dale relativizuje, nebot do hry vstupuje individualni posuzovani konkretniho zakona, resp. jeho ucelu a vnejsich pomeru pri jeho vydani, nybrz – a tez proto – pozbyva presvedcivosti a sily argumentu ve prospech zaveru, ktery je zde vylucne urcujici, totiz ze kompetence pro zasah Ustavniho soudu i v pripade, ze je napaden zakon ustavni, bez dalsiho dana je.
IV.
13. Z techto duvodu mela mit podle meho nazoru prednost metoda, zjednodusene vyjadrena vyse pod body 1. az 3. shora; ze tu nejsou adekvatni duvody k zasahu Ustavniho soudu proti ustavnimu zakonu, se odviji od povahy te silne nastavene podminky, aby ustavnim zakonem bylo zasazeno materialni ohnisko Ustavy, chranene jejim cl. 9 odst. 2.
14. Materialni ohnisko Ustavy v cl. 9 odst. 2 je vymezeno pomoci tzv. relativne neurcitych pojmu, jez nelze – co do jejich obsahu – identifikovat (v uplnosti) abstraktne, prostrednictvim vycerpavajicich pravidel; typickou metodou je demonstrativni (neuplny) vycet rozhodnych znaku, pripadne ztotozneni situaci, kdy o takove „ohnisko“ konkretne jde. Individualne dosazeny zaver, ze zasazeno bylo (ci nikoli), logicky nemuze byt zalozen na nesporne kontrapozici „ano, ano“ proti „ne, ne“, nybrz v rovine „spise ano“ ci „spise ne“. Bylo jiz tez vyse receno, ze kompetence Ustavniho soudu je zde vyjimecna, a jako kazda vyjimka musi byt z logiky veci hodnocena restriktivne; pochybnosti o ni – v konkretnim pripade – veli ku zdrzenlivosti.
15. Z predchoziho (zejmena bodu 10. a 11.) se podava, ze fakt nedostatku obecnosti zakona sam o sobe zasahem do cl. 9 odst. 2 Ustavy byt nemusi, resp. ze pripadny pozitivni zaver je nutne spojit az s vyslednici individualniho posouzeni. Tim spise to musi platit o zakonech ustavnich, nebot pristup Ustavniho soudu k nim je mimoradne limitovany.
16. Pritom princip proporcionality, jejz vetsina plena tez uvazuje, se vsak v tomto hodnoceni, jde-li o zakon ustavni, nutne zjevuje v jine podobe, nez u prezkumu ustavnosti zakonu „obycejnych“; jeho modifikace je dana tou „silne nastavenou podminkou“ (bod 13.), jez vychazi jak z mimoradnosti daneho prezkumu, tak z jeho zuzeni vylucne do roviny cl. 9 odst. 2 Ustavy.
17.Teziste „individualniho“ posouzeni pak spociva v hodnoceni, zda posuzovanym „neobecnym“ ustavnim zakonem bylo konkretne zasazeno v podstatne mire do postaveni tech ustavnich subjektu, jez (a jejichz vzajemne vztahy) jsou pro platny ustavni system zasadni, a predstavuji tak, jak dovozuje vetsina plena, zasah do esencialnich nalezitosti pravniho statu, delby moci a „rovnosti a prava na vlastniho, nezavisleho soudce“.
18. Takoveho zasahu (a odpovidajici nutne intenzity) vsak zde – podle meho mineni – neni.
19. Opak lze ilustrovat prikladmo. Jinak by tomu bylo v situaci, kdy by obdobnym „ustavnim“ zakonem bylo zkraceno volebni (funkcni) obdobi jineho ustavniho organu, kuprikladu (jak uvadi navrhovatel) prezidenta republiky, pripadne soudcu Ustavniho soudu apod.; zde vsak postup Parlamentu smeroval vylucne k sobe samemu (Poslanecke snemovne), a to jeste ve smyslu vlastniho omezeni (zkraceni, nikoli prodlouzeni volebniho obdobi). Odlisne by bylo namiste posoudit jen tehdy zkraceni volebniho obdobi, paklize by Ustava zakotvila pravidlo, ze volebni obdobi Poslanecke snemovny byt za zadnych okolnosti zkraceno nemuze, a na jeho zachovani by kladla i zduvodneny duraz. Stoji pak zde i za pripomenuti, ze Listina zakladnich prav a svobod v cl. 21 odst. 2 stanovi, ze volby se musi konat ve lhutach (toliko) nepresahujicich pravidelna volebni obdobi stanovena zakonem, pricemz vetsinou plena odtud dovozeny princip pravidelnosti voleb je omezen jiz tak jako tak (cl. 35 odst. 1 Ustavy).
20. Ustava zkraceni volebniho obdobi predjima (cl. 35 odst. 1), procez spor lze vest toliko o proceduru, ktera k tomu vede, a jiz posuzovany ustavni zakon predstavuje, resp. kterou nove (jako dalsi) zalozil.
21. Pak jde jen o to, zda touto procedurou k predcasnemu ukonceni volebniho obdobi snemovny, Ustavou dosud nepredvidanou, mohlo byt zasazeno jeji – rozhodne – materialni ohnisko (bod 16.).
22. Zde neni nejen nepominutelne, ze vnitrni proces Parlamentu, v jehoz ramci byl napadeny zakon jako ustavni prijat, je formalne korektni, a respektuje pozadavek hlasovani kvalifikovanou vetsinou poslancu; vyznamne je predevsim to, ze politicke (parlamentni) pomery byly zjevne takove, ze tataz (takto) vyjadrena parlamentni vule, byla ku stejnemu vysledku pouzitelna i pro ten nezpochybnitelne „ustavni“ postup, jenz je zakotven v cl. 35 odst. 1 pism. a) Ustavy. Obecna vyhoda, jiz vetsinovy nazor zduraznuje, spocivajici v tom, ze tento postup posiluje odpovednost „nove parlamentni vetsiny“ za vytvoreni vlady, podle mne ustavni rozmer nema.
23. Je jiste akceptovatelne, ze predvidatelnost procedury „formovani ustavnich organu“ je ustavni hodnotou, jak uvadi vetsina plena; prosadit tento princip jako meritko, ze bylo dosazeno urovne materialniho ohniska Ustavy v danem pripade – jiz z duvodu prave uvedeneho – vsak ma neprehlednutelne limity, neni-li zrejme, ze stav, na zaklade napadeneho ustavniho zakona dosazeny (predcasne ukonceni volebniho obdobi snemovny), by byl odlisny od vysledku procedury „ustavni“.
24. Konfrontace s postupem podle cl. 35 odst. 1 pism. a) Ustavy, jehoz se vetsinovy nazor dovolava, neni bez vyznamu i potud, ze dosazeni cile, jenz je jim sledovan, by nemohlo byt – za daneho rozlozeni politickych sil ve snemovne, jakoz i jimi formulovanych politickych zajmu – nez vyrazem postupu sice vnejskove souladneho s Ustavou, lec na druhe strane za cenu uplatnovani (a to opakovaneho) nikoli vazne, resp. toliko predstirane ustavne relevantni vule (vlady k zadosti o vysloveni duvery a snemovny k rozhodovani o ni), coz ustavnim principum neodpovida zjevne rovnez. Existence „prave“ vule k ustavnepravnimu postupu je nepochybne tez ustavni hodnotou, a ta by byla nutne potlacena.
25. Prava minoritnich (prehlasovanych) poslancu hodnocenou procedurou, resp. jejim vyjadrenim ustavnim zakonem byt dotcena (v rovine cl. 9 odst. 2 Ustavy) nemohou nejen pro kvalitu uplatnene (zakonne) metody, nybrz jiz proto, ze neni ustavne zaruceneho prava, aby vykonavali svuj mandat po cele volebni obdobi (cl. 35 odst. 1 Ustavy); ostatne navrhovatel M. M. v ustavni stiznosti uvedl, ze mu jde vylucne „o princip“, a se skoncenim mandatu podle cl. 35 odst. 1 pism. a) Ustavy by byl smiren (v podrobnostech zde odkazuji na sve odlisne stanovisko k usneseni Ustavniho soudu ze dne 1. 9. 2009, sp. zn. Pl. US 24/09).
26. Obdobne je prilehave vztahnout ku vetsinou plena argumentovanemu poruseni „opravnene duvery obcanu v pravo a prava svobodne volit“, a to vcetne „znalosti … volebniho obdobi“; ze stejnych duvodu musi i volic „byt pripraven“, ze bude volit „drive“.
27. Svobodna politicka soutez, jejiz ohrozeni je tez namitano, ve svem ustavnim obsahu (cl. 5 Ustavy) – podle meho soudu – dotcena nebyla tez, nebot prave hlasovani soutezicich stranickych reprezentaci v Parlamentu (pro napadany zakon) bylo vlastnim a finalnim vyustenim teto „souteze“, nikoli jejim poprenim ci omezenim. Politicke strany nemohly (stejne jako poslanci) vychazet z toho, ze volebni obdobi bude nutne ctyrlete, resp. ze neskonci drive, a to samozrejme plati i politickych stranach mimoparlamentnich. Procedura ustavniho zakona, byt pripadne „vadneho“, minimalizuje moznost uvahy, ze k tomu doslo extremnim vybocenim ze snesitelnych mezi. Neni skutkoveho podkladu ani pro usudek, ze tato procedura byla nesena svevoli, ve smyslu zamerneho vylouceni mensiny z politicke souteze.
28. Nepripustna svevole politicke vetsiny se nezjevuje relevantne tez proto, ze neni vyvracena existence srozumitelneho a vecneho ucelu ji prijateho ustavniho zakona, zalozeneho na tvrzeni, ze je zpusobily objektivne poslouzit k efektivnimu odvraceni existujici spolecenskopoliticke krize a ohrozeni krizi hospodarskou.
29. Za techto okolnosti ani namitka „zmeny pravidel uprostred souteze“ neni zpusobila hodnoceni napadeneho zakona posunout k materialnimu ohnisku Ustavy.
30. S tim souvisi i posouzeni – a logicky se stejnym vysledkem – te dovozene vady ustavniho zakona, jiz vetsina plena identifikuje s porusenim zakazu retroaktivity. Ve shode se zde vylucne relevantnim hodnocenim ustavniho zakona z hledisek cl. 9 odst. 2 Ustavy, a tomu odpovidajicim hodnocenim i vad jinych, jmenovite absence jeho obecnosti (viz body 15. az 17. shora), je i tuto namitku nevyhnutelne merit nikoli v jeji pouhe abstraktni podobe (existenci), nybrz konkretne, ve vztahu k individualnimu zakonu, a proverovat skutecnou povahu a miru jeho konkretniho dopadu do prav, jez byla drive nabyta (lze si ve verejnopravnim prostoru predstavit i „retroaktivni“ upravu, jez zasahne do minulosti tim, ze poskytne opravnenym subjektum standard ochrany vyssi).
31. Vetsina plena vsak zde argumentuje toliko povsechne, odkazem na obecne zasady, a pote jiz jen odvolanim na vyse zminenou (a v bodu 26. vyporadanou) „opravnenou duveru v pravo a pravo svobodne volit … se znalosti podminek …“, coz k dolozeni konkretniho zasahu do cl. 9 odst. 2 Ustavy stacit nemuze; pritom soucasne prezentovane uvahy o ignorovani cl. 35 Ustavy jsou zde – podle mne – mimobezne.
V.
32. Pripoustim, ze odliseni dvou „metod“ ve smyslu oddilu III. a IV. se nemusi jevit dostatecne zretelnym, nebot bylo posleze – v prubehu projednavani veci plenem Ustavniho soudu – ponekud setreno; presto shledavam, ze byly obe nakonec zachovany (k oddilu III. viz 2. odstavec na strane 16. a 5. odstavec na strane 16. oduvodneni nalezu a k oddilu IV. se vazi uvahy o dusledcich nedostatku obecnosti zakona, jakoz i jeho retroaktivity). Jak jiz bylo naznaceno, tyto metody se lisi „poradim“ a funkci cl. 9 odst. 2 (ve vztahu k cl. 9 odst. 1); v prvnim pripade dominuje cl. 9 odst. 1 (viz bod 6.), ve druhem (jako postacujici) cl. 9 odst. 2 (viz tez posledni odstavec strany 18. oduvodneni nalezu). Vylozene „nosne duvody“ se zjevne snazi obe metody „usmirit“ zaverem, ze byl porusen (prece jen) cl. 9 odst. 1, avsak soucasne „v intenzite zakladajici zasah do cl. 9 odst. 2 Ustavy“. To vsak muze byt problematicke, jestlize tvrzeny nedostatek zmocneni k vydani ustavniho zakona, neni-li ani zmenou ani doplnenim Ustavy (cl. 9 odst. 1), je – podle vykladu vetsiny – zrejme jiz sam o sobe ospravedlnenim kompetence Ustavniho soudu k jeho derogaci. Klade se pak logicky otazka, jake misto ma ten dalsi znak pro jeji zalozeni, jenz tkvi v „intenzite“ zasahu dle cl. 9 odst. 2, nehlede na to, ze cl. 9 odst. 2 je soucasne v oduvodneni nalezu chapan i jinak, jako nikoli potrebny komplement cl. 9 odst. 1, nybrz naopak v roli cinitele, zpusobileho jeho jinak nastale ucinky vyloucit.
VI.
33. Shrnuji proto, pripominaje vychodiska „prezkumu“ vyjadrena v bodech 13. a 14., ze v dane veci, timto ustavnim zakonem, zasazen cl. 9 odst. 2 Ustavy relevantne nebyl, a tim zde nebyl ani spolehlivy podklad k tomu, aby Ustavni soud derogacne zasahl. Navrh poslance M. M. mel byt proto zamitnut.
34. Netvrdim samozrejme na druhe strane, ze posuzovany ustavni zakon je jinak nenapadnutelny, bezvadny ci ustavne korektni; o to vsak zde podle meho soudu nejde.
V Brne 10. zari 2009
Vladimir Kurka
Odlisne stanovisko soudce Ustavniho soudu Jana Musila k nalezu plena Ustavniho soudu
ze dne 10. zari 2009 sp. zn. Pl. US 27/09
Nesouhlasim s vyroky a s oduvodnenim nalezu plena Ustavniho soudu ze dne 10. zari 2009, sp. zn. Pl. US 27/09, kterym byl zrusen ustavni zakon c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny, a kterym bylo zruseno rozhodnuti prezidenta republiky c. 207/2009 Sb., o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky.
Podle § 14 zakona c. 182/1993 Sb., o Ustavnim soudu, ve zneni pozdejsich predpisu, zaujimam k nalezu odlisne stanovisko, ktere oduvodnuji takto:
I. Rizeni o zruseni zakona podle ustanoveni clanku 87 odst. 1 pism. a) Ustavy nemelo byt vubec zahajeno
1. Stejne, jako jsem jiz naznacil ve svem odlisnem stanovisku k usneseni plena Ustavniho soudu ze dne 1. zari 2009, sp. zn. Pl. US 24/09, odkladajiciho vykonatelnost rozhodnuti prezidenta republiky c. 207/2009 Sb., o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky, i nyni konstatuji, ze poslanec M. M. neni osobou, ktera byla legitimovana k tomu, aby spolu s ustavni stiznosti proti rozhodnuti prezidenta republiky o vyhlaseni voleb do Poslanecke snemovny Parlamentu Ceske republiky podala tez navrh na zruseni zakona, nota bene dokonce ustavniho zakona.
2. Navrh na zruseni zakona ve smyslu ust. § 74 zakona o Ustavnim soudu muze byt spojen pouze s takovou ustavni stiznosti, k jejimuz podani je stezovatel opravnen. Institut ustavni stiznosti slouzi k tomu, aby chranil subjektivni, ustavnim poradkem garantovana zakladni prava nebo svobody samotneho stezovatele [viz cl. 87 odst. 1 pism. d) Ustavy CR, § 72 odst.1 pism. a) zakona o Ustavnim soudu]. Stezovatel jako poslanec nema zadne ustavni pravo na to, aby za vsech okolnosti vykonaval poslanecky mandat po cele volebni obdobi; naopak Ustava sama predpoklada moznost drivejsiho zaniku poslaneckeho mandatu z rady duvodu, z nichz jednim je take rozpusteni Poslanecke snemovny (clanek 25 Ustavy).
3. Ustavni stiznosti M. M. bylo napadeno rozhodnuti prezidenta republiky, kterym byl urcen konkretni termin voleb. Nelze nijak dovodit, jak a proc by mela byt dotcena subjektivni prava stezovatele prave tim, ze volby se maji konat ve stanovenem terminu 9. a 10. rijna 2009. Z obsahu ustavni stiznosti je zcela zrejme, ze jejim smyslem neni ve skutecnosti zpochybneni vyhlaseneho terminu voleb, nybrz zpochybneni samotneho prijateho ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny.
4. Procesni postup, ktery zvolil stezovatel, tj. napadeni ustavniho zakona cestou spojeni tohoto navrhu s podanou ustavni stiznosti, je podle meho nazoru de facto obchazenim ustanoveni clanku 87 odst. 1 pism. a) Ustavy a ustanoveni § 64 odst. 1 zakona o Ustavnim soudu, upravujiciho taxativnim vyctem okruh osob opravnenych podat navrh na zruseni zakona.
5. Ustalena judikatura Ustavniho soudu vychazi dusledne z akcesoricke povahy navrhu na zruseni zakona, kteryzto navrh „sdili osud“ ustavni stiznosti. Podle meho nazoru je podana ustavni stiznost nepripustna, a proto mela byt odmitnuta podle ust. § 43 zakona o Ustavnim soudu. Spolu s ni mel byt odmitnut tez pripojeny navrh na zruseni zakona.
6. Pokud Ustavni soud prijal ustavni stiznost, ktera mela byt odmitnuta, jako zpusobily podklad pro zahajeni rizeni o zruseni zakona [podle ustanoveni clanku 87 odst. 1 pism. a) Ustavy], nerespektoval, dle meho nazoru, ustanoveni clanku 2 odst. 3 Ustavy, podle nehoz „statni moc … lze … uplatnovat jen v pripadech, v mezich a zpusoby, ktere stanovi zakon“ (totez jinymi slovy pravi Listina zakladnich prav a svobod v clanku 2 odst. 2).
II. Kompetence Ustavniho soudu prezkoumavat ustavni zakony je sporna a deklarovani teto kompetence neni v nalezu presvedcive zduvodneno
7. O tom, zda vubec je dana kompetence ustavnich soudu prezkoumavat ustavni zakony, se jak v Ceske republice, tak v zahranici, vede mnohaleta kontroverzni diskuse. Spor probiha jak v judikature ustavnich soudu, tak v pravni nauce; stejne je tomu v politologii a ve sfere politicke. Tato diskuse, zda se, neni dosud uzavrena, dokonce se ani neda konstatovat, ze jiz definitivne vykrystalizovala nejaka tendence ci trend, jak tento spor ukoncit.
8. Nalez Ustavniho soudu apriorne tuto kompetenci predpoklada, prinejmensim pro pripady, kdy ustavni zakon je napaden z duvodu uvedeneho v clanku 9 odst. 2 Ustavy, tj. pro poruseni zakazu zmeny podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu, resp. pro poruseni clanku 9 odst. 1 Ustavy. Za situace, kdy chybi vyslovne zakotveni teto kompetence Ustavniho soudu primo v Ustave, lze tuto kompetenci Ustavniho soudu dovodit pouze interpretaci, zalozenou zcasti na metajuristicke argumentaci (pouzivaji se i argumenty historicke, axiologicke, mravni apod.). Ustavni soud se tu z povahy veci pohybuje „na tenkem lede“ a tudiz jeho interpretace a argumentace musi byt mimoradne presvedciva.
9. Takovouto dukladnost a vseobecnou presvedcivost ve zduvodneni nalezu postradam. Toto konstatovani cinim, ac sam se klonim k zasadnimu uznani pravomoci Ustavniho soudu podrobovat ustavni zakony prezkumu, a to v mezich kriterii stanovenych v clanku 9 odst. 2 Ustavy. Pro detailni rozvedeni duvodu, ktere me k tomu vedou, neni prostor v ramci odlisneho stanoviska. Ocekaval jsem vsak (marne), ze budou zevrubne uvedeny v oduvodneni nalezu, jez ma z tohoto aspektu „pionyrsky“ charakter, protoze tento problem je rozhodovan v praxi ceskeho Ustavniho soudu vubec poprve.
10. Pokud se v casti IV. oduvodneni nalezu argumentuje tim, ze Ustavni soud ve sve judikature jiz v minulosti „nastinil i obsah pojmu podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu“, stalo se tak vzdy pouze v souvislosti s prezkoumavanim „obycejnych“ zakonu, nikoliv zakonu ustav-nich.
11. Lze uznat argument, ze nema-li zustat pozadavek dodrzovani podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu „toliko politickou, prip. moralni vyzvou“ , mel by existovat garant ci arbitr, ktery bude bdit nad dodrzovanim tohoto pravidla, a ktery bude vybaven tez proceduralnimi pravidly pro prezkum, event. tez kasacnimi nebo jinymi reparacnimi mechanismy k naprave vad. Ohledne toho, kdo ma byt onim garantem a arbitrem, neexistuje shoda ani v ustavnepravni nauce ani v politicke sfere, a to nejen u nas, ale ani v zahranici. Existuji nazory tvrdici, ze takovym kontrolnim subjektem by mohla byt napr. druha komora parlamentu nebo ze vhodnym mechanismem by mohlo byt referendum; vyskytuji se i skepticke nazory, ze takovy „superrevizni“ a pritom funkcni mechanismus nelze vubec vytvorit, protoze pyramidu kontrolnich mechanismu nelze vrsit do nekonecna (vznika problem, „kdo ma kontrolovat kontrolory“).
12. Pokud je mi znamo, dosud nikdy se Ustavni soud nezabyval argumenty, ktere by presvedcive dokazovaly, ze prave Ustavni soud ma ci musi byt onim garantem a arbitrem, ktery bdi nad ustavodarcem, aby byly dodrzovany podstatne nalezitosti demokratickeho pravniho statu. Nynejsi nalez takovou kompetenci Ustavniho soudu apriorne deklaruje, aniz by si delal prilisne starosti s presvedcivou argumentaci.
13. Jde-li o zalezitost tak dulezitou, nebot se dotyka fundamentalniho ustavniho principu, totiz delby moci, lze pozadovat, aby takto nova a toliko interpretaci dovozena pravomoc Ustavniho soudu byla v praxi aplikovana mimoradne zdrzenlive a restriktivne. Ostatne sam Ustavni soud se v rade svych rozhodnuti na pravidlo sve zdrzenlivosti v jinych souvislostech opakovane odvolava. Take ty zahranicni ustavni soudy, ktere se snazi prosadit svou kompetenci prezkoumavat i ustavni zakony, postupuji velmi zdrzenlive. Napr. nemecky Spolkovy ustavni soud, ktery ve sve judikature obecne proklamuje svou kompetenci prezkoumavat tez ustavni zakony z toho hlediska, zda neporusuji tzv. materialni jadro ustavy, nezrusil za celou dobu sve existence (od roku 1949) ani jediny ustavni zakon. Navic lze dodat, ze nemecky Zakladni zakon v clanku 79 odst. 3 definuje toto materialni jadro ustavy mnohem precizneji, nez cini cesky ustavodarce v clanku 9 odst. 2 Ustavy, takze kontrola regulernosti jeho aplikace v praxi Spolkoveho ustavniho soudu je snazsi nez je tomu u nas. V Rakousku, pokud je mi znamo, prikrocil tamni ustavni soud ke kasaci ustavniho zakona jen v jedinem pripade (VfGH 16.327, 11. 11. 2001), kdy usoudil, ze napadeny ustavni zakon porusil materialni jadro ustavy naprosto flagrantnim zpusobem.
III. Ustavni zakon c. 195/2009 Sb., o zkraceni pateho volebniho obdobi Poslanecke snemovny nenarusuje zakladni principy volebniho prava
14. Oduvodneni nalezu v casti IV. obsahuje konstatovani, ze „Ustavni soud do ramce materialniho ohniska pravniho radu – ve shode s nazorem doktrinarnim – vztahl i zakladni principy volebniho prava (nalez sp. zn. Pl. US 42/2000)“. Vzhledem k tomu, ze toto tvrzeni se reprodukuje prave nyni v souvislosti s posuzovanim ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., mohlo by svadet nektere ctenare nalezu k interpretaci, ze predmetem nyni posuzovaneho ustavniho zakona jsou snad zakladni principy volebniho prava. Proto pokladam za vhodne pripojit „preventivni“ poznamku, ze takovou interpretaci bych pokladal za nespravnou.
15. Za zakladni principy volebniho prava je nepochybne treba pokladat principy uvedene v clanku 21 Listiny (zejmena vseobecnost, rovnost, tajne hlasovani). Naproti tomu pravidlo, ze nelze zkratit volebni obdobi, nepatri mezi zakladni principy volebniho prava.
16. Ustavni zakon c. 195/2009 Sb. neni v rozporu ani s pozadavkem vyslovenym v clanku 21 odst. 2 Listiny („Volby se musi konat ve lhutach nepresahujicich pravidelna volebni obdobi stano-vena zakonem.“). Toto pravidlo se nepochybne tyka pouze zakazu prodlouzeni volebniho obdobi, nikoliv moznosti jeho zkraceni.
17. Pro uplnost lze konstatovat, ze citovany nalez sp. zn. Pl. US 42/2000 se tykal posuzovani volebniho modelu pomerneho zastoupeni, tedy veci zcela jine povahy, nez je zkraceni volebniho obdobi Poslanecke snemovny; dovozovat jakekoli analogie s nynejsi kauzou nelze.
IV. Prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb., ktery nesplnuje pozadavek obecnosti zakona, ne-ni porusenim podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu
18. Oduvodneni nalezu v casti VI./a obsahuje tvrzeni: „Ustavni soud opakovane zduraznuje, ze povazuje princip obecnosti ustavniho zakona za komponent kategorie podstatnych nalezitosti pravniho statu.“
19. Takove tvrzeni neodpovida skutecnosti a to jiz z toho prosteho duvodu, ze Ustavni soud prozatim nikdy neposuzoval ustavnost ustavniho zakona. Problemem obecnosti se zabyval vzdy toliko u „obycejnych“ zakonu.
20. Avsak ani v tech pripadech, v nichz Ustavni soud vytykal zakonodarci skutecnost, ze prijal „obycejny“ zakon neobsahujici obecne pravidlo, nespatroval poruseni podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu, pro ktere zakon rusil jako protiustavni, pouze v samotnem nedostatku obecnosti. Vzdy zduraznoval, ze tato forma „neobecneho“ zakona je u konkretniho zakona protiustavni proto, ze ohrozuje nebo porusuje jeste nejake jine zakladni ustavni pravo. Tak napr. v nalezu sp. zn. Pl. US 24/04 se zduraznuje, ze zakonne ustanoveni, prohlasujici urcitou jedinecnou stavbu (jezy na Labi) za vec verejneho zajmu, zpusobuje take zasah do moci vykonne (nemoznost posoudit tuto zalezitost ve stavebnim rizeni za dodrzeni procesnich principu) a omezuje pravo ucastniku na soudni prezkum.
21. Domnivam se, ze forma „neobecneho“ zakona je sice legislativne technicky nevhodna a nezadouci, avsak sama o sobe je hodnotove neutralni. Porusenim ustavnosti se stava toliko tehdy, jestlize tato forma opravdu je zpusobila v dane normativni materii vyvolat ohrozeni nebo poruseni zakladnich prav. Pozadavek obecnosti pravni normy neni sam o sobe soucasti podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu.
22. O tom ostatne svedci i skutecnost, ze v nasem i zahranicnim zakonodarstvi nalezneme desitky pripadu, kdy „obycejne“ nebo i ustavni normy nesplnuji pozadavek obecnosti a tykaji se jedinecne zalezitosti. Jako priklad tohoto postupu v zahranici lze uvest treba clanky 143b nebo 143c nemecke Ustavy (Zakladniho zakona). Nekolik prikladu jedinecnych zakonu, majicich nekdy i kuriozni obsah typu „ pan X. Y. se zaslouzil o stat“ nalezneme i v ceskem platnem pravu.
23. Uvahy o tom, ze v takovych pripadech spise nez o zakon jde o individualni pravni akt, jsou sice vdecnym nametem odborne pravnicke literatury, avsak jako relevantni ustavne pravni argument pro tezi, ze jde o poruseni podstatnych nalezitosti demokratickeho pravniho statu, me nepresvedcuji.
V. Prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. neni „prolomenim“ Ustavy
24. Za malo podstatny, presto vsak zaznamenanihodny fakt pokladam to, ze nalez voli pro pojmenovani postupu prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. termin „prolomeni ustavni upravy“, kteryzto muze u nezasveceneho ctenare vyvolat apriorni negativni konotace (jako postupu brutalniho, nepatricneho). Pouziti takoveto expresivni terminologie pokladam za nekorektni v situaci, kdy zvolene oznaceni neni vseobecne sdileno vsemi ucastniky polemiky, ktera teprve probiha. Takovy zpusob vedeni polemiky, v niz si navic jeden z ucastniku sam definuje obsah pojmu, ktery je prozatim sporny, je vesmes kritizovan. Jen zcela na okraj, a mimo ustavnepravni argumentaci, lze odkazat na kriticke postrehy Karla Capka v jeho ironicke eseji „Dvanactero figur zapasu perem cili prirucka pisemne polemiky“ v knize Marsyas.
VI. K prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. nebylo zapotrebi specialniho zmocneni
25. V oduvodneni nalezu v casti VI./c se mezi nosnymi duvody derogace ustavniho zakona uvadi: „Ustavni soud stoji na stanovisku, dle nehoz je platnost ustavniho zakona dana naplnenim vsech tri uvedenych podminek: podminky proceduralni, podminky kompetencni (zmocnovaci) a podminky materialni (souladu s nezmenitelnymi principy demokratickeho pravniho statu).“
26. Ustavni soud tvrdi, ze obecne zmocneni k doplneni nebo meneni ustavnich zakonu poskytuje clanek 9 odst. 1 Ustavy. Ustavni soud sam definuje, co je „doplneni“ a „zmena“ Ustavy a dospiva k zaveru, ze ustavni zakon c. 195/2009 Sb. pry neni ani doplnenim ani zmenou, nybrz je necim jinym, co je oznaceno jako „suspendovani“ ustavni normy.
27. Ustavni soud v tomto pripade opet postupuje tak, ze si sam definoval obsah urcitych pojmu, aniz by takova definice byla vseobecne akceptovana. Domnivam se, ze pri tak zasadnim rozhodovani, jako je toto, by Ustavni soud mel nejprve testovat, zda jim zvolena definice je vseobecne akceptovana nebo je alespon zcela presvedcive objasnena. Ja sam si treba myslim, ze ustavni zakon c. 195/2009 Sb. neni „suspendovanim“ Ustavy, nybrz jejim doplnenim.
28. O tom, ze i jiny zpusob interpretace terminu „doplneni ustavy“ je prijatelny, svedci napr. praxe nemeckeho ustavodarce. I jeho opravnuje clanek 79 odst. 1 Zakladniho zakona toliko k tomu, aby vyslovne zneni ustavniho textu „menil nebo doplnoval“. Presto nemecky ustavodarce bez zabran prijal v roce 1993 a 2006 zcela nova ustanoveni zminenych clanku 143b a 143c, ktera nemaji zadnou navaznost na jiz predtim platny text ustavy. Zrejme tedy poklada tento postup za doplneni ustavniho textu. Vznika otazka: proc by takova interpretace nebyla mozna i u nas?
29. Oduvodneni nalezu pripousti, aby nad ramec udajne „obecne kompetencni normy“, kterou spatruje v clanku 9 odst. 1 Ustavy, bylo mozno prijimat i jine ustavni zakony, ktere by nebyly ani „doplnenim“ ani „zmenou“ Ustavy, avsak pozaduje, aby takove pripady byly opreny o specialni ustavni zmocneni. Dale nalez zakotvuje pravidlo, ze „pri absenci ustavniho zmocneni k vydani ustavnich zakonu ad hoc by ustavni konformita ustavniho zakona prijateho v rozporu s Ustavou vymezenym ramcem kompetence Parlamentu mohla byt zalozena toliko ochranou materialniho jadra dle cl. 9 odst. 2 Ustavy“.
30. Domnivam se, ze uvedenymi tvrzenimi prekracuje Ustavni soud svou roli negativniho zakonodarce a prisvojuje si kompetenci pozitivni normotvorby tim, ze vytvari nova ustavni pravidla.
31. Nesouhlasim s nazorem, ze ustavodarce (Parlament) potrebuje k prijimani jakychkoli ustavnich zakonu specialni zmocneni. Nesouhlasim ani s nazorem, ze ustanoveni clanku 9 odst. 1 Ustavy je zmocnovaci normou. Vseobecna zakonodarna (i ustavodarna) pravomoc Parlamentu je zakotvena v clanku 15 Ustavy. Parlament je v oblasti moci zakonodarne zcela autonomni. Nemuze byt v teto pravomoci nikterak omezovan; ustavne je omezovan toliko proceduralne (stanovenymi ustavnimi pravidly pro normotvorbu) a podminkami materialnimi (dodrzenim souladu s nezmenitelnymi principy demokratickeho pravniho statu), zakotvenymi v clanku 9 odst. 2 Ustavy.
Abych snad nebyl obvinovan z toho, ze ustavodarci priznavam opravneni pro premenu zimy v leto, dodavam pro uplnost, ze i ustavodarce je prirozene limitovan tez prirodnimi zakony a zdravym rozumem.
32. Suverenni a autonomni postaveni Parlamentu vyplyva z jeho silne demokraticke legitimity, z toho, ze je zastupitelem obcanu Ceske republiky, kteri jsou v demokratickem state nejvyssim suverenem. Pozadavek, aby ustavodarce potreboval k tvorbe jakychkoli ustavnich zakonu obecne nebo specialni zmocneni, ktere by udeloval sam sobe, pokladam za logicky nonsens.
VII. Prijeti ustavniho zakona c. 195/2009 Sb. nebranil zakaz retroaktivity
33. Nalez obsahuje kategoricke tvrzeni, ze ustavni zakon c. 195/2009 Sb. se ocitl v rozporu se zakazem retroaktivity. Retroaktivitu spatruje zejmena v tom, ze tento ustavni zakon stanovi nove pravidlo pro rozpusteni Poslanecke snemovny, ktere neexistovalo v dobe, kdy obcane sve poslance zvolili. Tim pry „byly … se zpetnou ucinnosti stanoveny podminky uplatneni volebniho prava (aktivniho i pasivniho). Se zpetnymi ucinky byly zmeneny predpoklady, na zaklade znalosti kterych bylo volici rozhodovano ve volbach do Poslanecke snemovny“ (cast VI./b oduvodneni nalezu).
34. S timto tvrzenim nesouhlasim. Konstatuji, ze ustavnepravni problematika retroaktivity zakonu je nesmirne komplikovana a pro uvedeni dukladne argumentace mi odlisne stanovisko neposkytuje dostatek prostoru ani dostatek casu. O teto otazce existuji v ceske a predevsim v zahranicni odborne literature stovky, mozna tisice monografii a stati, dotykaji se ji stovky judikatu obecnych i ustavnich soudu. Pro jejich byt i strucnou reprodukci zde neni prilezitost.
35. Omezim se tedy toliko na lapidarni konstatovani: Neexistuje monolitni pojem retroaktivity, ktery by opravnoval ke kategorickemu vyslovovani univerzalnich tvrzeni. Existuje nekolik druhu retroaktivity (prava, neprava), z nichz kazda vyvolava jine nasledky. Uplatneni principu zakazu retroaktivity je rozdilne podle druhu pravni oblasti, v niz je zakaz aplikovan: Jinak je tomu v pravu verejnem (ustavnim, trestnim …), jinak v pravu soukromem (obcanskem, obchodnim) a jinak v pravo hmotnem ci procesnim. V dnesni dobe je aplikace tohoto institutu silne ovlivnovana judikaturou Evropskeho soudu pro lidska prava a Evropskym soudnim dvorem.
Z principu zakazu retroaktivity jsou pripousteny cetne vyjimky.
36. Stav teoretickeho a judicialniho nazirani na tyto problemy je neustaleny a kontroverzni. Snad nejmene nejasnosti a nejvyssi stupen shody se dosahl v oblasti trestniho prava, kde nepripustnost zpetne ucinnosti je u nas vyslovne upravena v clanku 40 odst. 6 Listiny. Avsak i zde existuji vyjimky z tohoto zakazu (napr. se pripousti zpetna ucinnost v situaci, kdy je to priznivejsi pro pachatele (retroaktivita in mitius). Na radu veci vsak ani zde neexistuje shoda (napr. retroaktivni pusobeni behu promlceci doby apod.). Relativne dukladne, i kdyz zdaleka ne jednoznacne, je tato otazka ujasnena v obcanskem pravu, kde se postupne prosazuje novy institut tzv. legitimniho ocekavani.
V oblasti ustavniho prava je problem zakazu retroaktivity rozpracovan pomerne malo a obtizne se zde dosahuje spolecenskeho konsenzu.
Spise ironicky mohu nadhodit jednu kuriozni otazku: Nelze chapat umozneni predcasnych voleb do Poslanecke snemovny jako vec, ktera je pro obcany Ceske republiky vyhodna? Nelze tu pripustit vyjimku ze zakazu retroaktivity z duvodu in mitius?
Domnivam se, ze s tak komplikovanou problematikou se tento nalez vyporadal s velkou lehkosti, ktera se mnohym lidem bude zdat malo snesitelna.
37. Je otazkou, zda princip zakazu retroaktivity pravnich norem, tak, jak se jej nalez dovolava, lze nadradit nejzasadnejsimu aktu reprezentativni demokracie – moznosti testovat miru legitimity politicke reprezentace v demokratickych volbach. Pripomenme, ze i v mezidobi voleb zustava volic rozhodujicim subjektem, jehoz vule je jedinym zdrojem legitimity politicke moci, a nikoliv pouhym jejim prihlizejicim objektem.
VIII. Zaverecne poznamky
38. Nemohu si odpustit jeste pripomenuti, ze Ustavni soud v tomto pripade nevyuzil test proporcionality, ktery jinak hojne aplikuje.
39. Lze si klast take otazku: Nebudou skody, zpusobene zrusenim tohoto ustavniho zakona, mnohem vetsi, nez jsou udajne skody, ktere jeho prijetim utrpel nas ustavni system? Opravdu lze pripustit, aby se i v tomto pripade uplatnila zasada fiat iustitia, pereant mundus (at trebas zhyne svet, jen kdyz zvitezi spravedlnost)? Nezvitezi snad v tomto pripade spise nez spravedlnost - pravnici?
40. Domyslel Ustavni soud to, ze nastolenim problemu retroaktivity, jako jednoho z nosnych duvodu pro zruseni tohoto ustavniho zakona, petrifikuje pro cele volebni obdobi stavajici upravu alternativ zkraceni volebniho obdobi? Nechci vyvolavat predcasne obavy, avsak domnivam se, ze tim Ustavni soud otevrel vratka pro zpochybneni jakekoli budouci upravy (i kdyz nova uprava bude obecna), tez cestou individualni ustavni stiznosti, a to nejen pro poslance, ale mozna i pro kterehokoli volice.
Ze vsech techto duvodu se domnivam, ze navrh poslance M. M. mel byt zamitnut.
V Brne dne 10. zari 2009
Jan Musil