Identification: HUN-93-1-002

4/1993

12.02.1993

A MAGYAR KÖZTÅRSASÅG

ALKOTMÅNYBìRòSÅGA

4/1993.(II.12.) AB határozat

A MAGYAR KÖZTÅRSASÅG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos megállapítására és a törvény megsemmisítésére irányuló indítványok alapján ‑ Dr. Schmidt Péter alkotmánybírónak a határozat B) része 1. pontjára, valamint Dr. Vörös Imre alkotmánybírónak a határozat B) részére és a C) rész 2. pontjára vonatkozó különvéleményével; továbbá Dr. Herczegh Géza alkotmánybírónak a határozat A) részének indokolásából a I.2.b) pontra vonatkozó párhuzamos véleményével ‑ meghozta a következô

határozatot.

A)

1. Az államnak vallási és a lelkiismereti meggyôzôdésre tartozó más kérdésekben semlegesnek kell lennie. A vallásszabadsághoz való jogból az államnak az a kötelessége következik, hogy az egyéni meggyôzôdés szabad kialakításának lehetôségét biztosítsa.

Az egyház elválasztása az államtól nem jelenti azt, hogy a vallás és az egyház sajátosságait az államnak figyelmen kívül kell hagynia.

2. Az állami iskola nem lehet elkötelezett egyetlen vallás mellett sem.

Az államnak jogi lehetôséget kell biztosítania arra, hogy egyházi iskolák jöhessenek létre, az állam maga azonban nem köteles ilyen iskolákat felállítani.

Ahol az állam az állami iskola épületét egyházi tulajdonba adja, azok számára, akik nem kívánnak egyházi iskolába járni, ténylegesen és úgy kell lehetôvé tennie állami iskola látogatását, hogy ez ne jelentsen nekik aránytalan terhet.

3. Azokat az indítványokat, amelyek szerint a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésérôl szóló 1991. évi XXXII. törvény azért sértené az Alkotmány 60.§‑át, mert az alapfokú oktatási intézmény épületének egyházi tulajdonba adása esetén nem biztosít lehetôséget a lelkiismereti és vallásszabadság jogán alapuló iskolaválasztásra, az Alkotmánybíróság elutasítja.

B)

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévô képviselôk kétharmadának szavazatát írja elô, a minôsített többség követelménye nem az illetô alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illetô alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minôsített többség elôírása nem zárja ki, hogy az illetô alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerû többségû törvény határozza meg.

2. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésérôl szóló 1991. évi XXXII. törvény elfogadásához nem volt szükség a jelenlévô országgyûlési képviselôk kétharmadának szavazatára. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat az indítványokat, amelyek szerint a törvény a kétharmados többség hiánya miatt az Alkotmány 60.§ (4) bekezdésével ellentétes lenne.

C)

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésérôl szóló 1991. évi XXXII. törvény 15.§‑a alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A 15.§ e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.

2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat a további indítványokat, amelyek szerint a törvény 1.§‑ának (2) és (4) bekezdése, a 2.§ (2) bekezdésének a) és e) pontja, a 12.§ (2) bekezdése, 13.§‑a, a 16.§ (5) bekezdése, a 17.§ (2) bekezdése, valamint 22.§‑a alkotmányellenes lenne.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÅS

Több indítvány érkezett a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésérôl szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban Etv.) egésze, valamint egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság az Etv‑re, illetve egyes rendelkezéseire vonatkozó indítványokat az alábbiakban külön‑külön bírálja el.

A)

I.

Az indítványozók szerint az Etv. sérti az Alkotmány 60.§‑át, mert nem tartalmaz garanciát arra nézve, hogy  minden településen legyen világnézetileg semleges iskola.

1. Az Alkotmány 60.§ (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. A (2) bekezdés a "lelkismereti meggyôzôdésre" is kiterjesztve állapítja meg a vallásszabadság hagyományos tartalmát: a hit (meggyôzôdés) szabadságát; a vallásgyakorlás szabadságát, beleértve a negatív vallásszabadságot, vagyis a meggyôzôdés kinyilvánítása mellôzéséhez való jogot; s tartalmazza végül ‑ noha nem külön szabályként, hanem az "együttesen" és "nyilvánosan"  történô vallásgyakorlás szabadsága révén ‑ a vallási gyülekezési és egyesülési szabadságot is.

A három elem közül a vallásgyakorlás joga (a hagyományos kultusz‑szabadság) a legfontosabb; ez áll a legközelebb a többi szabadságjoghoz is, sôt e tekintetben a vallásszabadság a kommunikációs alapjogok közé illeszkedik. Ezt tudja a jog a legteljesebben biztosítani; sôt a vallásszabadság más összetevôit kifejezô részjogoknak is ez szolgál közös nevezôjéül. Pl. magát a hit (gondolat, meggyôzôdés) szabadságát is a kommunikáción keresztül ragadja meg az Alkotmány, mikor a vallásszabadság tartalmát a vallás szabad megválasztásával vagy elfogadásával határozza meg. Másfelôl viszont az Alkotmány szerint a vallás gyakorlásának szabadsága a vallás kultikus cselekményekkel való kinyilvánításán és tanításán túlra is kiterjed ("egyéb módon...gyakorolhassa"). A vallásszabadságnak azt az elemét, hogy bárki meggyôzôdése szerint élhessen, nyilvánvalóan másként kell jogilag kezelni, mint a klasszikus, a véleménynyilvánítás szabadságával rokon, "vallásos cselekmények, szertartások végzése útján" való vallásgyakorlást. De a  lelkiismereti meggyôzôdés megvalósítása a társadalmi életben egyben szimbolikus kommunikáció is, amire a kommunikációs szabadságjogok jellemzôi megfelelôen alkalmazhatók.

A vallásszabadság tartalmának tisztázása érdekében meg kell vizsgálni viszonyát más alapjogokhoz, különös tekintettel az alanyi jogok korlátaira illetve az objektív intézményvédelemre.

Az Alkotmány 60.§ (1) bekezdése együtt mondja ki a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságát. A (2) bekezdéstôl kezdve azonban az Alkotmány a gondolatszabadságról többé nem rendelkezik, hanem a lelkiismereti és vallásszabadság tartalmát állapítja meg. A gondolat megnyilvánulására az Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítási szabadságról szóló 61.§ vonatkozik. A 60.§ a különös szabályozás az általános 61.§‑hoz képest, ahogy a lelkiismereti illetve vallásszabadság is a gondolatszabadság sajátos területe. A határozat a továbbiakban ezért a gondolatszabadsággal külön nem foglalkozik, hanem ‑ tárgyának megfelelôen ‑ a vallásszabadságról szól; megállapításai azonban a lelkiismereti meggyôzôdésre is vonatkoznak, hacsak a különbségekre nem utal kifejezetten.

a) A vallásszabadság és az emberi méltósághoz való jog

Az emberi méltósághoz való jognak az Alkotmánybíróság két aspektusát fejtette ki. Egyrészt az emberi méltósághoz való jogot ‑ az élethez és a jogképességhez való joggal együtt ‑ az ember jogállását meghatározó jognak tekinti. (Ld. 64/1991.(XII.17.)AB határozat.) Másrészt az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata ‑ a 8/1990.(IV.25.)AB határozattól kezdve ‑ az emberi méltósághoz való jogot mint "általános személyiségi jogot" fogja fel, amely magában foglalja a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogot. Az Alkotmánybíróság továbbá a lelkiismereti szabadság jogát a 64/1991.(XII.17.)AB határozat összefüggésében szintén a személyiség integritásához való jogként értelmezte. (Az állam nem kényszeríthet senkit olyan helyzetbe, amely meghasonlásba vinné önmagával, azaz amely összeegyeztethetetlen a személyiségét meghatározó valamely lényeges meggyôzôdésével.) A lelkiismereti szabadság és a vallásszabadság külön is nevesített joga azt ismeri el, hogy a lelkiismereti meggyôzôdés, s ezen belül adott esetben a vallás az emberi minôség része, szabadságuk a személyiség szabad kibontakozásához való jog érvényesülésének feltétele.

Maga az emberi személyiség a jog számára érinthetetlen (ezt fejezi ki az emberi élethez és méltósághoz való jog korlátozhatatlan volta), a jog csakis a külsô feltételek biztosításával segítheti az autonómiát. Ezért a gondolat, a lelkiismeret és a vallásos hit (meggyôzôdés) szabadságához való jogból önmagában ‑ ha ti. a vallás gyakorlásához való jogot most nem vesszük figyelembe ‑ az államnak az a kötelessége következik, hogy az állam nem ítélkezhet vallásos hit vagy lelkiismereti meggyôzôdés igazságtartalmáról. Ezt az Alkotmány ‑ történeti okból ‑ ma csak a tudomány szabadsága tekintetében mondja ki kifejezetten (70/G.§ (2) bekezdés), de az Alkotmánybíróság szerint ugyanilyen tartózkodási kötelezettség háramlik az államra a vallásszabadsághoz való jogból is.

A vallásszabadság szoros összefüggését az emberi méltóság jogával akkor is figyelembe kell venni, amikor a vallásszabadság másik két összetevôjérôl, a vallásgyakorlásról, illetve a meggyôzôdés szerinti cselekvésrôl van szó. Az általános személyiségi jogból folyó cselekvési szabadságnak különös súlyt ad, ha a személyiség lényegét érintô lelkiismereti vagy vallási meggyôzôdésbôl fakad a cselekedet. (Ezt ismeri el pl. a fegyveres szolgálat megtagadásához való jog.)

b) A vallásszabadság és a véleménynyilvánítás szabadságához való jog

A vallásszabadság kiemelt védelme a fentieken túl abból is következik, hogy a vallásgyakorlás joga és a véleménynyilvánítás szabadsága szorosan összefügg. A 30/1992.(V.26.)AB határozat a gondolat‑ és vallásszabadságot is a kommunikációs alapjogokhoz sorolta. E jogok "anyajoga", a véleménynyilvánítási szabadság az alapjogok hierarchiájában az Alkotmánybíróság szerint megkülönböztetett helyet foglal el. Az idézett határozat kimondta, hogy "a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni". Értelemszerûen vonatkozik ez a vallásszabadságot korlátozó törvényekre is.

A gondolat‑ és vallásszabadságra a jog akkor képes hatást gyakorolni, ha a gondolat vagy a belsô meggyôzôdés megnyilvánul. Ez a megnyilvánulás a vallás gyakorlása. Még a "vallás vagy más lelkiismereti meggyôzôdés szabad megválasztását vagy elfogadását" (Alkotmány 60.§ (1) bekezdés elsô fordulata) is csak azon keresztül tudja védeni az állam, hogy az eszmék szabad áramlását biztosítja. Egyrészt a gondolat‑, a lelkiismereti és a vallásszabadsághoz való jog természete, másrészt a jog lehetôségei folytán is, az állam kompetenciája csakis a meggyôzôdést alakító illetve kifejezô kommunikációs folyamatra korlátozódhat. Az állam e helyzetébôl is következik semlegessége.

A 30/1992.(V.26.)AB határozat szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték‑ és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Az Alkotmány a szabad kommunikációt ‑ az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot ‑ biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Mindez érvényes a vallásszabadságra is. A vallásszabadságnak szintén csak "külsô korlátai" lehetnek.

c) Az egyház elválasztása az államtól

Az állam vallási semlegességét kifejezetten elôírja és garantálja az Alkotmány 60.§ (3) bekezdése, amely szerint a Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva mûködik.

Az elválasztás elvébôl az következik, hogy az állam sem az egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze intézményesen; hogy az állam nem azonosítja magát egyetlen egyház tanításával sem; továbbá, hogy az állam nem avatkozik be az egyházak belsô ügyeibe, és különösen nem foglalhat állást hitbéli igazságok kérdésében. Mindebbôl következik ‑ ami másrészrôl az Alkotmány 70/A.§‑ából is folyik ‑, hogy az államnak az egyházakat egyenlôkként kell kezelnie. Mivel az állam éppen azokban a tartalmi kérdésekben nem foglalhat állást, amelyek a vallást vallássá teszik, a vallásról és egyházról csak elvont, minden vallásra vagy egyházra egyaránt alkalmazható keretszabályokat alkothat, amelyek révén ezek a semleges jogrendbe illeszkednek, s tartalmi kérdésekben a vallások és egyházak önértelmezésére kell hagyatkoznia. Ezért a vallásszabadságnak csakis nem‑vallási, s így nem specifikus, hanem mindenkire, illetve bármely más késztetésbôl fakadó, de hasonló cselekvésre is érvényes korlátai lehetnek.

Éppen a semleges és általános jogszabályi keretek révén az állam és egyház szétválasztása a lehetô legteljesebb vallásszabadságot biztosítja.

Az egyház elválasztása az államtól másrészt semmilyen befolyással nincs az államnak arra a kötelességére, hogy az Alkotmány 60.§‑a alapján a pozitív és a negatív vallásszabadságot megkülönböztetés nélkül kell biztosítania. A pozitív és a negatív vallásszabadság egyenrangú: az állam egyiket sem tekintheti alapesetnek, amelyhez képest a másik kivétel. Abból, hogy az állam maga semleges, nem a negativ vallásszabadság, s még kevésbé a vallási közömbösség támogatása következik. Az állam megszegi a vallásszabadság jogából rá háramló kötelezettségét, ha nem azon munkálkodik, hogy mindenki számára a tudatos választás legyen lehetséges.

Az állam és egyház elválasztása egymástól nem jelenti azt sem, hogy a vallás és az egyház sajátosságait az államnak a törvényhozás során figyelmen kívül kell hagynia. Az Alkotmányból csak a vallásszabadság olyan korlátozásának tilalma következik, amely kizárólag a vallásos meggyôzôdésre, illetve a vallásgyakorlásra vonatkozik. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jogalkotó a vallás és az egyházak sajátosságait figyelembe véve alkossa meg azokat a jogszabályokat, amelyek a vallásszabadság alapvetô jogát érvényre juttatják.

Az egyház az adott vallás és az állami jog számára nem ugyanaz. A semleges állam nem követheti a különbözô vallások egyház‑felfogásait. Tekintettel lehet viszont mindarra, amiben a vallási közösségek és az egyházak általában, történelmüket és társadalmi szerepüket illetôen különböznek az Alkotmány alapján létrehozható (3.§, 63.§, 70/C.§) társadalmi szervezetektôl, egyesületektôl, érdekképviseletektôl. Az Alkotmány azt biztosítja, hogy a vallási közösségek ‑ az egyesülési jog alapján létrehozható szervezeti formák mellett ‑ szabad elhatározásuk szerint igénybe vehetik az állami jog által "egyház"‑ként meghatározott jogi formát is. Az állam e jogintézménnyel van tekintettel az egyházak sajátosságaira, és teszi lehetôvé, hogy a jogrendbe sajátos minôségükben illeszkedjenek. A vallási közösség az általa választott jogi szervezeti formának megfelelô jogállást nyeri el; vallási közösség voltából fakadó sajátosságait ennek keretei között érvényesítheti.

Az állam és az egyház elválasztásának módja, következetessége, szigorúsága minden ország sajátos történelmi körülményei szerint alakul. Az Alkotmány 60.§ (3) bekezdése mai értelme nem választható el sem az egyházaknak a magyar történelemben betöltött szerepétôl (beleértve a szekularizáció lefolyását is), sem jelenkori tényleges mûködésüktôl, sem a folyó társadalmi átalakulástól. Åltalános jelenség, hogy számos, egykor egyházi feladat ‑ pl. iskolai oktatás, betegápolás, szegények segítése ‑ az állam kötelességévé vált, az egyházak viszont szintén fenntartották e tevékenységüket. Ezeken a területeken az elválasztás nem ellentétes az együttmûködéssel, mégha ez rigorózus garanciák között is folyik. Az egyházak egyenlôkként való kezelése szintén nem zárja ki az egyes egyházak tényleges társadalmi szerepének figyelembevételét.

d) Az állam kötelessége az alapvetô jogok "tiszteletben tartására és védelmére" (Alkotmány 8.§ (1) bekezdés) a vallásszabadsággal kapcsolatban sem merül ki abban, hogy tartózkodik az egyéni jogok megsértésétôl, hanem gondoskodnia kell a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekrôl, azaz a vallásszabadsággal kapcsolatos értékek és élethelyzetek védelmérôl az egyéni igényektôl függetlenül is. (64/1991.(XII.17.)AB határozat.)

Az állam semlegessége a vallássszabadsághoz való joggal kapcsolatban nem tétlenséget jelent. Az államnak kötelessége, hogy a vallásos meggyôzôdés kinyilvánítása, tanítása és az életvitelben való követése, az egyházak mûködése, s ugyanígy a vallás elutasítása, továbbá a vallási meggyôzôdésrôl való hallgatás számára olyan teret biztosítson, amelyben a különbözô felfogások szabadon képzôdhetnek és fejlôdhetnek, s ezen keresztül lehetôvé teszik az egyéni meggyôzôdés szabad kialakítását. Az államnak egyrészt ezt a szabad kommunikációs folyamatot kell biztosítania; ez a kötelessége a gondolatszabadsághoz és szabad véleménynyilvánításhoz való jogból is adódik. Másrészt adott esetben gondoskodnia kell más alapvetô jogok védelmérôl a vallásszabadsággal szemben is. Végül magára a vallásszabadság jogára vonatkozó pozitív szabályozásra is szükség lehet. Az államnak szabályozott kompromisszumot kell létrehoznia ott, ahol eleve az állami szabályozás hoz létre olyan helyzetet, amelyben a vallás és a vallástalanság szabadsága egymást kölcsönösen korlátozza. Ilyen "tér" például a kötelezô iskolai oktatás keretében folyó világnézeti nevelés.

2. A vallásszabadság érvényesülése a kötelezô iskolai oktatás területén

a) Az Alkotmány kihirdetése után az Országgyûlés ‑  a 60.§ végrehajtásaként ‑ megalkotta a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvényt. E törvény 5.§‑a kimondja, hogy a szülônek, gyámnak joga van ahhoz, hogy a kiskorú gyermek erkölcsi és vallási nevelésérôl döntsön és arról megfelelôen gondoskodjék. A 17.§ szerint egyházi jogi személy elláthat minden olyan nevelési‑oktatási tevékenységet, amelyet törvény nem tart fenn kizárólagosan az állam számára. E körben az egyház intézményt tarthat fenn. Az állam által fenntartott nevelési és oktatási intézményben  pedig az egyház fakultativ tantárgyként vallásoktatást tarthat.

Ezek a rendelkezések részben végrehajtják az Alkotmány 60.§‑át, de nem elégségesek az államnak a vallásszabadságra vonatkozó kötelességeit tekintve. Magyarország nemzetközi egyezményekben ennél többet vállalt.

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye Elsô kiegészítô jegyzôkönyve 2. cikke szerint "Senkitôl sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot. Az állam az oktatás és tanítás terén vállalt feladatainak gyakorlása során köteles tiszteletben tartani a szülôk vallási és világnézeti meggyôzôdésével összhangban lévô oktatáshoz való jogot".

A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 18. cikk 4. pontja szerint az Egyezségokmányban részes államok kötelezik magukat a szülôk és adott esetben a törvényes gyámok ama szabadságának tiszteletben tartására,  hogy gyermekeik  vallásos és erkölcsi nevelését saját meggyôzôdésüknek megfelelôen biztosítsák. A 2. cikk értelmében a részes államok kötelezik magukat, hogy gondoskodnak olyan törvényhozási és egyéb intézkedésekrôl, amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez szükségesek.

A gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20‑án kelt egyezmény (kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény) deklarálja a gyermek jogát a gondolat‑ és vallásszabadságra, és elismeri a szülôk jogát arra, hogy a gyermeket érettségének megfelelôen e joga érvényesítésében irányítsák.(14. cikk.)

b) Az állam az objektív intézményvédelem körében köteles az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket úgy kialakítani, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen (64/1991.(XII.17.)AB határozat). ìgy a vallásszabadság érvényesülési feltételeit egyeztetni kell azokkal az alapjogokkal, amelyeknek az iskolaügyben szintén érvényesülniük kell. Mindenekelôtt azzal, hogy az államnak ingyenes és kötelezô általános iskolát kell mûködtetnie (70/F.§); a szülôk, gondviselôk pedig kötelesek kiskorú gyermekeik taníttatásáról gondoskodni (70/J.§). A szülôket megilleti az a jog, hogy gyermekeik nevelését megválasszák. (67.§ (2) bekezdés.) Az államnak tiszteletben kell tartania és támogatnia kell a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (70/G.§ (1) bekezdés.)

Az "állami iskola" illetve az "egyházi iskola" fogalmát a határozat a vallásszabadság különbözô aspektusainak eleget tévô iskolatípusok megjelölésére használja. Az állami iskola ismérveinek általában azok az "állam által fenntartott nevelési és oktatási intézmények" felelnek meg, amelyeket az 1990. évi IV. törvény szóhasználata (17.§ (2) bekezdés) megkülönböztet azoktól, amelyekben "egyházi jogi személy által ellátott" nevelési‑oktatási tevékenység folyik. A jelenlegi helyzetben az "állami" és "egyházi" iskolák alkotmányosan kívánatos szervezeti elkülönítése nem valósult meg mindenütt. Az átmeneti megoldások elôrelépést jelenthetnek a teljes szervezeti elkülönülés irányába. A határozat ennek megfelelôen az "állami", illetve "egyházi" iskolát a vallásszabadság jogából fakadó eltérô alkotmányos követelmények szerint különbözteti meg. Az "állami" és az "egyházi" iskola közötti különbség az, hogy bár mindkettô köteles az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó közvetítésére, az egyházi iskola valamely vallás tanaival azonosul, míg az állami iskola ezt nem teheti meg, vallási tanítások igazságáról nem foglalhat állást, azaz vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. E megkülönböztetés szempontjából nincs döntô jelentôsége az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztásnak; mint ahogy a jelen átmeneti helyzetben annak sincs, hogy az egyházi iskolát valamely egyház, egyesület vagy más tartja‑e fenn. Tehát ugyancsak nem "állami iskola" az, amelyet ugyan az állam vagy önkormányzat tart fenn, de amelyben az állam vallásilag elkötelezett nevelést engedélyezett; ha a vallásos nevelés csupán egyes osztályokban folyik, ezekre nem vonatkozik az állami iskola vallási semlegességének követelménye. A határozatban az "egyházi" iskoláról kifejtettek értelemszerûen vonatkoznak minden olyan iskolára, amelyben valamely világnézetnek elkötelezett nevelés folyik. A határozat az ilyen iskolákat az egyháziakkal együtt "elkötelezett iskolának" is nevezi, megkülönböztetve ôket a "semleges" állami iskolától.

Az államnak vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. Ezért az állami iskolának szintén semlegesnek kell lennie. Az állam ugyanis ezekkel a mindenki számára nyitva álló iskolákkal valósítja meg a mûvelôdéshez való jogot, és biztosítja az iskolakötelezettség feltételét. A semlegesség azt követeli meg, hogy iskolái tantervét, szervezetét és felügyeletét az állam úgy alakítsa ki, hogy a tanulóknak a vallási illetve világnézeti információkat és ismereteket "tárgyilagosan, kritikusan és pluralista módon közvetítsék". Az állami iskola nem folytathat olyan oktatást, amely a szülôk (és a gyermek) meggyôzôdése figyelmen kívül hagyásának minôsülhetne. (Ld. az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletét a Kjeldsen, Busk, Madsen és Pedersen ügyben, 1976 december 7.) Ezek a feltételek felelnek meg az állami iskolák tekintetében annak a követelménynek, amelyet az Alkotmánybíróság a monopolhelyzetben lévô országos közszolgálati rádióra és televízióra határozott meg a véleményszabadság érvényesülése érdekében. Az erre vonatkozó szervezeti  megoldások ugyanis akkor alkotmányosak, ha elvileg képesek biztosítani a társadalomban meglévô vélemények teljeskörû, kiegyensúlyozott arányú és valósághû kifejezésre jutását (37/1992.(VI.10.)AB határozat).  Ezek az ismérvek az állami iskolákra is megfelelôen érvényesek. A semleges állami iskola tehát nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem, hanem a szabad és megalapozott választás lehetôségét kell nyújtania. A világnézeti ismeretek teljeskörû, kiegyensúlyozott arányú és tárgyilagos tanításának az iskola mûködése egészében kell megvalósulnia. Tárgyilagos tanítás esetén az állam nem kényszeríthet egyetlen tanárt sem arra, hogy saját meggyôzôdését elhallgassa.

A semleges állami iskolával azonban az állam még nem merítette ki kötelességét, hogy "gondoskodjék a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekrôl". A szülôknek joguk van arra, hogy gyermekük választásuk szerinti egyházi iskolába járjon; s joguk van arra is, hogy ne kelljen vallási vagy lelkiismereti meggyôzôdésétôl eltérô irányultságú iskolába járnia. Erre ‑ a szülôi vezetés korlátain belül ‑ a gyermeknek is joga van.

A szülô választási jogának az állam intézményvédelmi kötelezettsége felel meg. Az állam nem tagadhatja meg a jogi lehetôségét annak, hogy akár vallásos, akár ateista elkötelezettségû iskolák jöjjenek létre; az ehhez szükséges jogszabályokat meg kell alkotnia. Az állam azonban nem köteles nem‑semleges iskolákat felállítani. Ha viszont az egyház vagy a szülôk elkötelezett iskolát alapítottak és mûködtetnek, az állam támogatni köteles ôket olyan arányban, amennyiben ezek az intézmények állami feladatot vállaltak át; illetve nem tagadhatja meg az állam a támogatást akkor sem, ha más, összehasonlítható, világnézetileg elkötelezett intézményt már támogat, s a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos indoka.

Ha nincs is joga a szülônek arra, hogy az állam a szülô kívánsága szerinti világnézetû iskolát nyisson, az a védelmi joga megvan, hogy ne legyen köteles vallási vagy világnézeti meggyôzôdésével ellentétes iskolába járatni a gyerekét. Hasonlóképpen ahhoz, ahogy azt az Alkotmánybíróság a lelkiismereti szabadsággal kapcsolatban kifejtette, az államnak nemcsak az ilyen kényszertôl kell tartózkodnia, hanem ésszerû keretek között az alternativ magatartást is lehetôvé kell tennie. Nem alkotmányellenes, ha ez utóbbi érdekében az, aki lelkiismerete szerint kíván cselekedni, olyan áldozatra kényszerül, amely nem aránytalan. (64/1991.(XII.17.)AB határozat.)

Mindenfajta elkötelezett iskolának a lelkiismereti szabadságot kielégítô alternatívája a semleges állami iskola. Bármely meggyôzôdéssel is semleges iskolába járni sokkal kisebb lelkiismereti terhet jelent (ha teher egyáltalán), mint eltérô, sôt ellentétes elkötelezettségûbe. Azok számára tehát, akik nem kívánnak egy adott elkötelezettségû iskolába járni, az államnak nem csupán a jogi lehetôséget kell megadnia a lelkiismeret szerinti magatartásra, hanem ténylegesen lehetôvé kell tennie semleges állami iskola igénybevételét.

c) Sérti‑e ezeket az elveket az Etv. azzal, illetve alkotmányellenes mulasztás‑e az, hogy nem biztosít minden településen semleges állami iskolát?

Az államnak a fentiek értelmében ott is, ahol az eddigi iskola épületét (vagy az iskolák nagyobb részét) egyházi tulajdonba adja, azok számára, akik nem kívánnak egyházi iskolába járni

‑ tényleges alternatívát kell biztosítania azzal, hogy semleges iskola látogatását lehetôvé teszi,

‑ e semleges iskola igénybevétele nem jelenthet számukra aránytalan terhet.

E feladatát azonban az állam nem láthatja el úgy, hogy azzal az egyházi iskolát választók vallásszabadságát sérti. Mivel az egyházi ingatlanok tulajdonba adása a funkcionalitás elvén nyugszik, az épület a vallásgyakorlás tényleges igényeit elégíti ki; az adott esetben többnyire egyházi iskola váltja föl az állami iskolát. Nem az egyházi tulajdonba adás törvényi megtiltása, s ezáltal a vallásos nevelést kívánók alapvetô jogának korlátozása tehát az alkotmányos megoldás, hanem az állam pozitív cselekvése az egyházi iskolát elutasító szülôk és gyermekek lelkiismereti és vallásszabadságának biztosítására. (Jogkorlátozás akkor lenne elfogadható, ha ez akár a pozitív, akár a negatív vallásszabadság érvényesüléséhez elkerülhetetlen lenne. Az állam azonban mindíg képes semleges iskolát rendelkezésre bocsátani.)

Az eddigi állami iskola épületének átadása az egyháznak iskola céljára jogilag nem a semleges állami iskola megszüntetését jelenti. Az 1991. évi XX. törvény (az önkormányzati hatásköri törvény) 100.§ (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat a kötelezô feladatot ellátó intézményét akkor szüntetheti meg, szervezheti át, ha az adott tevékenységrôl, szolgáltatásról továbbra is azonos színvonalon gondoskodik. Az Etv. 2.§ (1) bekezdése szerint pedig az ingatlanátadás az egyház tényleges tevékenysége szerint szükséges mértékben és idôben történik, figyelembe véve az állami, a helyi önkormányzati feladatok ellátásához nélkülözhetetlen tárgyi feltételeket és a költségvetésbôl juttatott pénzügyi fedezetet. 

Mindkét törvényi rendelkezés azt biztosítja, hogy az ingatlanátadás folytán az önkormányzati feladat ne szenvedjen csorbát. Az Alkotmánybíróság rámutat azonban arra, hogy funkciómegôrzés az iskola egyházi iskolaként való tovább‑mûködésével nem teljesülhet. Az iskola nem lehet semleges és vallásos szellemû egyszerre; hiszen a világnézeti nevelés mindkétféle iskola ‑ minden iskola ‑ lényegéhez tartozik. Ezért az iskolaügyben a tulajdonba adás fent idézett törvényi feltételein túl a csereingatlanra és a kártalanításra jogot adó rendelkezések jelentik a garanciát a semleges állami iskola további mûködésére. Az állam és az önkormányzat éppen úgy köteles gondoskodni a semleges állami iskolát választó gyermekek iskoláztatásáról, mint ahogy az ingatlanátadás nélkül is köteles lenne, még akkor is, ha a tanulók létszáma alacsony.

Az, hogy az egyházi iskolát választók számára az állam nem köteles iskolát létesíteni vagy mûködtetni, az egyházi iskolát elutasítók számára azonban állami iskolát kell rendelkezésre bocsátania, még nem elégíti ki teljesen azt a követelményt, hogy a semleges iskolát választóktól várható el kisebb áldozat. Maga a semleges iskola látogatása sem jelenthet az e jogukkal élôknek aránytalan terhet. Csak a konkrét eset körülményei alapján dönthetô el, hogy mi minôsül aránytalan tehernek.

Az Etv. a tárgyához tartozó körben elegendô garanciát nyújt arra, hogy az egyház részére történô ingatlanátadások ‑ ha a törvényt betartják ‑ ne sértsék az egyházi iskolát elutasító szülôk és gyermekek vallásszabadsághoz és lelkiismereti szabadsághoz való jogát. Az Alkotmánybíróság ezért az Etv. alkotmányellenességének ez okból való megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

B)

II.

Az indítványok azt állítják, hogy az Etv. ellentétes az Alkotmány 60.§ (4) bekezdésével, mert nem a jelenlévô képviselôk kétharmadának szavazatával hozták meg. A kétharmados többség az indítványozók szerint nem "a lelkiismereti és vallásszabdaságról szóló törvény" elnevezésû törvény meghozására, hanem a lelkiismereti és vallásszabadságra mint törvényhozási tárgyra vonatkozik, amely magába foglalja a vallásszabadság intézményeivel kapcsolatás szabályozást. Mivel az Etv. "a vallásszabadság intézményi keretének vagyoni viszonyait alapvetôen és azokat hosszú évtizedekre meghatározóan rendezi", elfogadása az indítványozók szerint kétharmados többséget igényelt volna.

1. Az Alkotmánynak az 1989. évi XXXI. törvénnyel megállapított szövege bevezette az "alkotmányerejû törvény" fogalmát. Az 1989. október 23‑án hatályba lépett Alkotmány 24.§ (3) bekezdése értelmében az Alkotmány megváltoztatásához, az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához, továbbá az alkotmányerejû törvények megalkotásához az országgyûlési képviselôk kétharmadának a szavazata szükséges. A 8.§ (2) bekezdése szerint alapvetô jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejû törvény állapíthat meg. Mint az akkor hatályos normaszövegbôl is kitûnik, e törvények meghozásának formai feltételeit tekintve nem volt különbség az Alkotmány és az alkotmányerejû törvények között. Sôt, tartalmilag, az 1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint az alkotmányerejû törvények "az Alkotmánnyal együtt alkotják a magyar közjog jogszabályanyagának legfelsôbb szintjét". Az alkotmányerejû törvény az Alkotmány "tehermentesítését" szolgálja azzal, hogy nem terheli az Alkotmányt államjogi szempontból fontos részletszabályokkal. Az Alkotmánybíróság 4/1990.(III.4.)AB határozatával, az akkor hatályos Alkotmány koncepciójának megfelelôen kimondta, hogy az alkotmányerejû törvénnyel való szabályozás követelménye arra való tekintet nélkül érvényesül, hogy az alapvetô jogokra és kötelességekre nézve milyen jellegû szabályról van szó; nem lehet e szabályok "iránya " vagy "jellege" szerint különbséget tenni az "egyszerû" illetve az alkotmányerejû törvénnyel való szabályozás között: az utóbbi minden esetben kötelezô.

1990 júniusában azonban az Alkotmányt módosító 1990. évi XL. törvénnyel a helyzet alapvetôen megváltozott. Megszûnt az alkotmányerejû törvény kategóriája. Az Alkotmány új, ma is hatályos 8.§ (2) bekezdése szerint az alapvetô jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Megszûnt az alapvetô jogok minôsített törvénnyel való szabályozásának kizárólagossága is. Egyes alapjogok azóta egyszerû többséggel elfogadott törvénnyel szabályozhatók. Számos alapvetô jog esetében viszont az a rendelkezés lépett a kizárólag alkotmányerejû törvénnyel lehetséges szabályozás helyébe, hogy az adott alkotmányi szakaszban szabályozott jogról vagy kötelezettségrôl, illetve intézményrôl szóló törvény elfogadásához a jelenlévô országgyûlési képviselôk kétharmadának szavazata szükséges.

A hatályos rendszer elvileg különbözik a korábbi, alkotmányerejû törvényeket ismerô rendszertôl. Az alkotmányerejû törvények valamennyi alapvetô jogra, továbbá ezek bármely szabályozására a kizárólagosság kötelezettségével vonatkoztak. Az Alkotmány és az alkotmányerejû törvények egyfelôl, illetve az egyszerû többséggel elfogadható törvények másfelôl, tartalmilag és formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak.

Amióta azonban a hatályos Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados többséget írt elô, az alkotmányos alapjogok között többféle, egymást nem fedô fontossági rend is megállapítható. Nem szerepel a  minôsített törvények között a legfontosabb alapjogok  szabályozása: sem az élethez és az emberi méltósághoz való jog, sem a jogképesség, sem a személyes szabadság és biztonság ‑ köztük a szabadságtól való megfosztás ‑ alapvetô garanciái. Hiányzik közülük a bírósági eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog; ugyanígy hiányoznak az elemi büntetôjogi biztosítékok: az ártatlanság vélelme, a védelem joga, a nullum crimen és nulla poena sine lege elve is, továbbá nem tartozik közéjük a tulajdonjog sem. Mindezek a jogok tehát egyszerû többséggel szabályozhatók. Az Alkotmány 8.§ (4) bekezdésében különleges garanciával (azzal, hogy gyakorlásuk szükségállapot idején sem korlátozható) megkülönböztetett jogok közül is csupán háromhoz járul kétharmados törvény (vallásszabadság, nemzeti és etnikai kisebbségek jogai, állampolgárság ‑ 60, 68, 69.§), míg többségükhöz elég az egyszerû többséggel meghozott törvény (54‑56.§, 57.§ (2)‑(4) bekezdés, 66., 67., 70/E.§). A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát; pusztán politikai fontosságukat jelzi az alkotmánymódosításban megállapodó politikai erôk számára. 

A fent vázolt elvi változás miatt nem alkalmazható az Alkotmánybíróságnak az alkotmányerejû törvényekkel kapcsolatban kifejtett álláspontja (4/1990.(III.4.)AB, 5/1990.(IV.9.)AB határozatok) a hatályos Alkotmány szerint kétharmados többséget kívánó törvényekre.

2. Az Alkotmány 60.§ (4) bekezdése szerint "a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévô országgyûlési képviselôk kétharmadának szavazata szükséges". Az Alkotmány szóhasználata minden "kétharmados" elôírásnál azonos, azaz az illetô alapjogról vagy intézményrôl szóló törvény elfogadásához írja elô a minôsített többséget. Ez a megfogalmazás lényegesen különbözik az Alkotmány 8.§ (2) bekezdésének szövegétôl, amely szerint "az alapvetô jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg". Tehát nyelvtani értelmezéssel nem lehet arra az eredményre jutni, hogy "a vallásszabadságra vonatkozó szabályokat" állapítja meg kétharmados törvény, azaz a vallásszabadság mint törvényhozási tárgy csak minôsített többséggel szabályozható.

Az Országgyûlés természetesen maga határozza meg, hogy mirôl alkot törvényt. Alkotmányossági kérdés csak az lehet, hogy milyen tárgyban írja elô az Alkotmány a törvényi szintet, illetve a minôsített többséggel hozott törvényt.

Az Alkotmánybíróság 64/1991.(XII.17.)AB határozata szerint az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintû szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentôs korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendô a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni." Ebbôl az Alkotmánybíróság azt a következtetést is levonta, hogy "mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy ‑ az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függôen ‑ törvénybe kell‑e foglalni vagy sem".

Nyilvánvaló, hogy a kétharmados törvényre sem tartozhat kötelezôen több, mint általában a törvényre, azaz az érintett alapjog tartalma, lényeges garanciái, illetve közvetlen és jelentôs korlátozása. Kérdés azonban, hogy e jogok esetében mindent minôsített törvénnyel kell‑e szabályozni, amihez az Alkotmány egyébként törvényi szintet követel meg.

Az Alkotmány egyes esetekben nem csupán azt mondja ki, hogy az illetô alapjogról szóló törvényt a jelenlévô képviselôk kétharmadának szavazatával kell elfogadni, hanem külön is megnevez az illetô alapjoggal összefüggô egyes témákat, amelyekrôl kétharmados törvényt kell hozni. ìgy a 61.§ (3) bekezdése szerint a sajtószabadságról szóló törvényt minôsített többséggel kell megalkotni. A (4) bekezdés azonban meghatároz négy tárgyat a tömegkommunikáció körébôl, amelyhez szintén kétharmados törvényt követel meg. Hasonló technikai megoldás található az államszervezetet érintô kétharmados elôírások között is. "A fegyveres erôk feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény", ugyanígy "a rendôrségrôl és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggô részletes szabályokról szóló törvény" kétharmados (40/A.§.). Ugyanígy kétharmados többség szükséges az egyesülési jogról szóló törvény elfogadásához (63.§). A 40/B.§ (4) bekezdése mégis külön rendelkezik arról, hogy a fegyveres erôk és a rendôrség tényleges állományú tagjainak pártban való tevékenysége csak minôsített többségû törvénnyel korlátozható.

Ha az illetô alapjogok szabályozásának a törvényhozásra tartozó része a maga összességében kétharmados törvény tárgya lenne, nem volna értelme az említett résztémák minôsített szintre emelésének. Például a sajtószabadság nemcsak a nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és televizióra is. Nem lehet vitás, hogy a szervezeti garanciák is azok közé a "lényeges garanciák" közé tartoznak, amelyeket törvényben (legalább egyszerû többségû törvényben) kell szabályozni az egész sajtóra nézve, de ezekbôl csak a (4) bekezdésben említettek tartoznak kötelezôen kétharmados törvényre. Ha a fegyveres erôk kétharmados "részletes szabályai" valóban minden, törvényre tartozó részletkérdést felölelnének ‑ márpedig a hivatásos állomány pártpolitikai tevékenysége törvényben szabályozandó ‑, nem kellene az Alkotmánynak külön elôírnia, hogy ennek korlátozásához kétharmados többség kell. Ugyancsak nem kellene kétharmados többséget elôírni ehhez a szabályhoz, ha a pártok mûködésérôl szóló törvény kétharmadossága, vagy az egyesülési jogról szóló törvény kétharmadossága az egyesülési jogra vonatkozó összes törvényi szintet megkövetelô szabályra kiterjedne.

Az Alkotmány szövegébôl és szerkezetébôl tehát nem következik, hogy csakis kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekrôl szóló törvényhez az Alkotmány minôsített többséget ír elô.

Nem támogatja ezt a nézetet a minôsített többség funkciójának vizsgálata sem. Mind az alkotmányerejû törvény feltétlen megkövetelése minden, az alapjogokra vonatkozó szabályozáshoz, mind a jelenlegi, nemzetközi összehasonlításban is példátlan számú minôsített többségû törvény a rendszerváltás sajátos politikai körülményeiben gyökerezett. A hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot, hogy bizonyos alapintézmények és bizonyos ‑ fôleg politikai ‑ alapjogok szabályozása széleskörû megegyezéssel történjék. Ez a cél megvalósul, ha ‑ az Alkotmány szövegének megfelelôen ‑ az illetô intézményrôl vagy alapjogról szóló törvényt kétharmados szavazataránnyal fogadják el. A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az egyszerû többséget abból, hogy az illetô alapjogokra vonatkozóan ‑ a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül ‑ politikai elképzeléseinek megfelelôen rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetôleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve. Hiszen a garanciák bôvítésének adott módja is ellenkezhet a kisebbség politikai érdekeivel vagy az illetô jogról vallott nézeteivel. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a parlamentáris rendszer mûködôképességét, ezen belül az Országgyûlés döntéshozatali képességének megôrzését és a szilárd és hatékony kormányzást már eddigi gyakorlatában is ügydöntônek tekintette (3/1991.(II.7.)AB határozat). Az önkormányzatokról szóló törvény tartalmával és az önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság gyakorlata úgy szilárdult meg, hogy különböztet a kétharmados törvényre tartozó, a szabályozás irányát meghatározó szabályok és az azokkal nem ellentétes részletszabályok között, s csak az elôbbiekre nézve követeli meg a minôsített többséget.

(Lásd alább a IV. pontban.)

A kérdést véglegesen nem oldja meg az, ha az Országgyûlés esetenként határoz arról, mit vesz fel a kétharmados többségû törvénybe. Ha ugyanis egyszerû többség dönti el ezt, azok, akik szerint kétharmados törvényt kellene hozni, az Alkotmánybíróság értelmezését kérik; ha kétharmados szavazatarány kellene ehhez a döntéshez, vita esetén ez nem jönne létre. Parlamenti képviselôcsoportok több indítványban kérték már az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését atekintetben, hogy az illetô alapjogról szóló minden törvényi rendelkezés, vagy csupán az arról szóló törvény kétharmados‑e; s ezen kívül számos indítvány állította egy‑egy törvény alkotmányellenességét azon az alapon, hogy az illetô törvényt minôsített többséggel kellett volna meghozni.

Az Országgyûlés ezeket a vitákat alkotmánymódosítással döntheti el. A másik lehetôség az Alkotmány mindenkire kötelezô értelmezése, amely az Alkotmánybíróság hatásköre. Az Alkotmánybíróság határozatban értelmezte, hogy "az alapvetô jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok" közül mely ismérvek alapján kell megkülönböztetni azokat, amelyeket az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése értelmében törvényben kell megállapítani (64/1991.(XII.17.)AB határozat). Hasonló értelmezésre van szükség és lehetôség a minôsített, illetve az egyszerû többséggel elfogadott törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére.

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján úgy foglalt állást, hogy a minôsített többség követelménye nem minden, az illetô alapjogra vonatkozó törvényi rendelkezésre nézve áll fenn. Az alapjogra vonatkozó szabályok között vannak olyanok, amelyek kétharmados törvényre tartoznak, s vannak olyanok, amelyek egyszerû többséggel alkotott törvényre; ez a két csoport tartalmi ismérv alapján elhatárolható.

A minôsített többséggel megalkotandó törvények köre formai, eljárási ismérvekkel nem határozható meg teljeskörûen.

A kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minôsített többséggel különbözteti meg az alapvetô jogokra vonatkozó egyéb törvényektôl; a minôsített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A kitûntetett eljárás azonban alkotmányos követelmény a törvény módosításakor is. Az ennek megfelelô eljárási szempontú értelmezés meghatározhatja a minôsített törvények körének formális ismérveit, mint például azt, hogy az illetô törvényt az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kell megalkotni, s címében is utalni kell az Alkotmány errôl szóló rendelkezésére. Ez megoldást jelenthet azon alapjogok tekintetében, ahol a kétharmados törvényt már elfogadta az Országgyûlés, azaz annak tartalmában megegyezett. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ezzel azt is eldöntötte a törvényhozó, hogy az adott alapjogra vonatkozó rendelkezések közül melyeket kellett minôsített törvénnyel elfogadni. Itt további értelmezésnek kizárólag abban a kérdésben van helye, hogy az illetô alapjogra vonatkozó, késôbbi, egyszerû többségû törvény nem módosítja‑e az alapjogról szóló kétharmados törvényt, azaz nem kerüli‑e meg az ahhoz szükséges eljárási feltételt. Ennek eldöntéséhez azonban ‑ hacsak nem nyilvánvaló a módosítás ‑ már a kétharmados illetve az egyszerû törvények körét elválasztó tartalmi ismérv kell. Ugyanerre a tartalmi ismérvre van szükség ahhoz, hogy a kétharmados törvény megalkotása elôtt is eldönthetô legyen, az illetô alapjogra vonatkozó rendelkezés meghozható volt‑e egyszerû törvényben.

Tekintettel arra, hogy a hatályos Alkotmány rendszerében a kétharmados törvények köre nem vezethetô vissza elvi alapra; hogy ezek a törvények nem foglalnak el a jogforrási hierarchiában megkülönböztetett helyet, hanem az Alkotmány szerint minden ‑ bármilyen szavazataránnyal meghozandó ‑ törvény egyenrangú; továbbá arra, hogy a kétharmados szótöbbséggel alkotott törvények funkcióját a parlamentáris rendszer egészébe helyezve kell értelmezni, az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kétharmados szótöbbséggel megalkotandó törvények alkotmányos célja megvalósul akkor, ha ezekkel a törvényekkel kapcsolatban azt a tartalmi követelményt támasztja, hogy azok az illetô alapjog szabályozásának irányát határozzák meg.  Minden egyes alapjog esetében külön kell megítélni, hogy valamely törvény az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát állapítja‑e meg, vagy olyan részletszabályokat tartalmaz, amelyek azt nem határozzák meg.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévô képviselôk kétharmadának szavazatát írja elô, a minôsített többség követelménye nem az illetô alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illetô alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg.

Valamely alapjogról szóló törvényhez minôsített többség elôírása nem zárja ki, hogy az illetô alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerû többségû törvény határozzon meg. Az Alkotmány elôírása szerint minôsített többséggel megalkotott törvényt egyszerû többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet.

Az alapvetô jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok közül ‑ az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése értelmében ‑ törvénynek kell megállapítania az alapjog tartalmának meghatározását, lényeges garanciáit, illetôleg az alapjog közvetlen és jelentôs korlátozását.

3. Az Alkotmány 60.§ (4) bekezdésében meghatározott, a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvényt az Országgyûlés az elôírt kétharmados többséggel megalkotta: ez az 1990. évi IV. törvény. Az Etv. alkotmányos létrejöttéhez elegendô volt az egyszerû többség is. Noha a szabályozás csupán egyes egyházakra vonatkozik, egyrészt azért, mert a vallásgyakorlás szabadságára vonatkozó lényeges biztosítékokról rendelkezik, másrészt mert az önkormányzatok tulajdonjogát érinti és kisajátításról is szól, törvényi szintet igényel. Az Etv. rendelkezései a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló 1990. évi IV. törvényben lefektetett koncepcióval nem

állnak ellentétben, hanem a vallásszabadság megvalósításának további garanciáját hozzák létre. A minôsített többség hiánya miatt a törvény alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítányt ezért az Alkotmánybíróság elutasította.

C)

III.

Az indítványok szerint az Etv. ellentétes az Alkotmány 70/A.§‑ával, mert különböztet a kárpótolt egyházak és a többi egyház, illetve más, hasonló tulajdoni károkat szenvedett szervezetek között. Az Etv. az egyházak vagyonát alkotmányellenesen  reprivatizálja.

1. Az Etv. preambuluma szerint a törvénynek két célja van: "az elkövetett súlyos jogsértések részbeni orvoslása", illetve az egyházak "tevékenysége folytatásához szükséges tárgyi, anyagi feltételek biztosítása". A törvény egésze tehát mindkét célt szolgálja. A két cél aránya és megvalósításuk módja azonban lényegesen eltér a törvényen belül. Ezért az alkotmányellenes megkülönböztetés elbírálásához különbséget kell tenni egyrészt az Etv. 1. és 2.§‑a alá esô ingatlanátadás, másrészt az Etv. 15.§‑a szerinti részleges kárpótlás között.

2. Az Etv. 1. és 2.§‑a szerint átadandó ingatlanok az államosítások elôtt is a 2.§ (2) bekezdésében meghatározott célokat szolgálták, s most is e célok megvalósításához szükségesek; az ingatlanok az egyház tényleges tevékenysége szerint szükséges mértékben és idôben kerülnek egyházi tulajdonba és használatba. Ezekben az esetekben a hangsúly a "funkcionalitáson" van, azaz az egyházak feladatellátásához szükséges tárgyi feltételek biztosításán; bár az ingatlanok tulajdonba adása egyben az egyházak tulajdoni sérelmeinek bizonyos mértékû orvoslását is jelenti.

Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethetô fel. Az Etv. hatálya alá esô egyházak és más, korábban tulajdoni sérelmet szenvedett szervezetek (pl. ügyvédi kamarák, pártok), továbbá az egyházak és magánszemélyek közötti diszkrimináció ‑ mint azt az indítványok állítják ‑ eleve hibás kérdésfelvetés. A törvény célja és az ingatlanvisszaadások jellege gyökeresen különbözik "az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásának" koncepciójától. Természetszerûen következik ez egyrészt a magánszemélyek és a gazdasági tevékenységet folytató jogi személyek tulajdonának funkciója, másrészt az egyházi tulajdon, s különösen az Etv. 2.§‑ában meghatározott célú ingatlanok funkciója közötti különbségbôl. Az egyház tulajdona az alábbi célokra adható vissza: hitélet, szerzetesközösség mûködése, oktatás, nevelés, egészségügyi, szociális cél, ifjúság‑ és gyermekvédelem, kulturális cél. Az Etv. elsôsorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott sérelmeket egyenlíti ki.

Az Etv‑ben kedvezményezett egyházak nem vethetôk össze bármely, nem gazdasági célú jogi személlyel, hanem csakis  összehasonlítható funkciójú, szerepû, nagyságrendû és autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdona szintén szorosan kötôdik valamely alapvetô jog ellátásához. Az egyházak nem körülhatárolt résztevékenységre, vagy meghatározott érdekek képviseletére szervezôdnek, mint a gazdasági társaságok, vagy az egyesületek, pártok, szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont a hívô számára a teljes személyiséget és az élet minden területét érinti és meghatározza. A vallásszabadság garantálásától elválaszthatatlan az egyházak mûködôképessége. Egészen más jellegû, de átfogó szabályozási igényük, továbbá az állammal szembeni autonómiájuk alapján a helyi önkormányzatok hasonlíthatók össze az egyházakkal. Közös vonásuk az is, hogy az önkormányzat is elválaszthatatlan egy alapvetô jog, a választópolgárok közösségét megilletô önkormányzás joga gyakorlásától (Alkotmány 42.§). Az összehasonlítható szervezetek köre természetesen tágítható; de ekkor a szóbajövô közcélú szervezetek céljai egyre részlegesebbek lesznek, s a további szervezetek valamely alapjog megvalósításának nem egyedüli vagy szükségszerû eszközei. (Lásd például: társadalombiztosítási önkormányzat, vagy a Magyar Tudományos Akadémia.) A kör tágításával egyre nagyobb eltérések számíthatnak alkotmányosnak. Mivel az egyházak nem gyakorolhatnak közhatalmat, összehasonlításuk a helyi önkormányzattal csak a fenti szempontokra szorítkozhat, más vonatkozásban viszont inkább az egyéb közcélú szervezetekkel esnek egy tekintet alá.

Az állam az Alkotmányban meghatározott feladatainak végrehajtása során nemcsak az állami tulajdon egy részét privatizálja, hanem létrehoz, illetve támogat köztestületeket is, és feladataik ellátásához illetve autonómiájuk erôsítéséhez vagyonnal látja el ôket. Az egyházak besorolását az ilyen támogatott szervezetek közé az egyházak ‑ s különösen az Etv‑vel érintett "történelmi egyházak" ‑ történelmi és társadalmi szerepe, továbbá a vallás és egyház, s ebbôl következôen a vallásszabadsághoz való jog és az egyház mûködésének elválaszthatatlansága kielégítôen indokolja. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a köztestületek vagyonnal való ellátása csak részben érintkezik a kárpótlási törvényhozással, s az adott szervezetek sajátosságainak megfelelôen különbözô eszközökkel történik.

Az önkormányzatok tulajdonnal való felruházása az önkormányzatok megválasztásával egyidejûleg megtörtént, illetve folyamatban van, az egyházak vonatkozásában pedig ‑ tíz év alatt ‑ végrehajtják az Etv‑t. A tágabb értelemben összehasonlítható szervezetek körében a tulajdonnal való ellátás kisebb részben megtörtént (pártok), rendezés alatt van (szakszervezetek), illetve elôkészítése folyik (társadalombiztosítás). Mivel tulajdon juttatására nem eleve jogosultakról van szó, csupán önkényes megkülönböztetésük alkotmányellenes (16/1991.(IV.20.)AB határozat). Az önkényesség nem állapítható meg, ha a vagyonnal való ellátás az illetô szervezet funkcióihoz igazodik.  

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság nem állapított meg alkotmányellenes megkülönböztetést az egyházak és más jogi személyek között az Etv. 1. és 2.§‑a tekintetében.

Mivel ez az átadás olyan ingatlanokat ölel fel, amelyeket a jogosult egyházak korábban is a vallásgyakorláshoz való jog megvalósítására használtak, és most is ugyanerre a célra, a tényleges szükségletek mértéke szerint igényelhetik vissza ôket, ésszerû oka van annak is, hogy miért nem rendelkezik ez a törvény ingatlanjuttatásokról olyan egyházak számára, amelyek a tulajdonelvonások idején nem mûködtek, vagy ilyen sérelmet nem szenvedtek. Az egyházak állami támogatásának általános kérdése ugyanis különbözik az e törvényben szabályozott sajátos problémától: itt elsôsorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott károk helyreállításáról van szó.

3. Az Etv. 15.§‑a értelmében a Kormány és az érdekelt egyház megállapodhat abban, hogy az állam ‑ abból a célból, hogy az egyháznak a társadalom számára hasznos tevékenységéhez megfelelô anyagi feltételeket teremtsen ‑ részleges kárpótlást ad az 1948. január 1‑je után kártalanítás nélkül állami tulajdonba került egyházi ingatlanokért (kivéve az Etv. alapján visszajuttatott ingatlanokat). A kárpótlásra fordítható összeget az Országgyûlés évente, a költségvetési törvényben állapítja meg.

Ez a szabály tehát általánosságban támogatja az érintett egyházak mûködését; nincs ‑ mint az 1. és 2.§ alapján járó juttatások ‑ az egyház nevesített tevékenysége szerinti igényekhez kötve. Jogcíme a "részleges kárpótlás" a kártalanítás nélkül államosított ingatlanokért. E juttatás két szempontja, továbbá szétosztásának módja más‑más diszkriminációs kérdést vet fel.

Ha a 15.§‑nak azt az oldalát vizsgáljuk, hogy az egyházak anyagi függetlenségéhez nyújtott állami támogatásra nyit lehetôséget, nincs alkotmányos indoka annak, hogy ebben csak az 1948 után vagyonukat vesztett egyházak részesülhetnek. A vallásgyakorláshoz való alkotmányos jogon ‑ a tényleges vallásgyakorlás tárgyi feltételeinek elvonása miatt ‑ esett sérelmeket a funkcionális elv alapján az Etv. egyéb rendelkezései orvosolják. Ennek megtörténte után a 15.§ szerinti pozitív diszkrimináció sem az egyházi élet fejlôdésével járó újabb meghatározott igények állami támogatása, sem általában az egyház gazdasági függetlenségét szolgáló állami juttatások vonatkozásában nem támasztható alá az egykori tulajdoni helyzettel. A funkcionális helyreállítás után a vallásszabadság érvényesüléséhez már nem szükséges az egyházak közötti további különbségtétel.

Ha pedig a 15.§‑t mint kárpótlási szabályt tekintjük, ésszerû indokát kellene adni annak, hogy a hasonló tulajdoni kárt szenvedett jogi személyek és más szervezetek közül miért az egyházak részesülnek kárpótlásban. Az egyházak sajátosságai ‑ a fent, a 2. pontban kifejtettek szerint ‑ az Etv‑vel érintett egyházak részére a funkcionalitás elvén nyugvó tulajdonjuttatást kielégítôen indokolják. Ez azonban lényegét tekintve különbözik a pusztán a tulajdoni sérelmek orvoslására szolgáló kárpótlástól. A kárpótoltak közötti megkülönböztetés alkotmányosságát a tulajdoni sérelmet szenvedettek teljes körét nézve, csakis a tulajdoni sérelemre szorítkozva és az eddigi kárpótlási törvények szabályozási koncepciójába illeszkedve lehet elbírálni. E körben ezidôszerint hiányoznak a pozitív diszkriminációnak az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben a kárpótlásra külön is meghatározott feltételei. (Lásd a 21/1990.(X.4.)AB határozatot.)

Az Etv. 15.§‑ában lehetôvé tett vagyoni juttatás nem feltétlenül, elvileg alkotmányellenes, hanem annak a kárpótlás, illetve a közcélú szervezetek támogatása és vagyonnal való ellátása mai helyzetében hiányoznak az alkotmányos indokai. Az egyházak a vizsgált szempontból azokkal a közcélt szolgáló szervezetekkel esnek egy tekintet alá, amelyek mûködése közérdekbôl, de az államtól függetlenül lenne megoldható. (lásd fenn a 2. pontot). Mindezek vagyoni hátterük helyreállítása nélkül nem választhatók el az államtól, jóllehet alkotmányos jogok gyakorlása a különválasztást a vagyoni alapok egyidejû biztosítása mellett kívánatossá teszi. A vallásszabadság kiemelt fontosságára, valamint az egyház és az állam szétválasztásának kötelességére tekintettel az egyházak javára szóló pozitív diszkrimináció és a helyreállítás sorrendi elsôbbsége az Etv. 1. és 2.§‑ának keretei között, a funkcionalitás alapján alkotmányosan indokolható. Åm további vagyon a mûködés zavartalanságának biztosítására kárpótlásként csak akkor nyújtható, ha már kialakult az egyházak és más autonóm köztestületek vagyonnal való ellátásának és támogatásának rendszere, s a kárpótlás ebbe úgy illeszkedik, hogy az legalább az egyéb közcélú intézmények önállósítása során nyújtott juttatásokhoz képest nem jelent indokolatlan megkülönböztetést.

IV.

Több indítvány szerint az Etv. 1.§ (4) bekezdésében és 12.§‑ában meghatározott elidegenítési és terhelési tilalom, valamint a 16.§ (5) bekezdése szerint az állami tulajdon önkormányzati tulajdonba adásának korlátozása sérti az Alkotmány 44/A.§‑át, 44/C.§‑át és a 12.§ (2) bekezdését az önkormányzati tulajdon korlátozása, illetve az ahhoz megkívánt 2/3‑os szótöbbség hiánya miatt. Az egyik indítvány szerint az önkormányzati "tulajdonjog elvonásának lehetôsége" a kétharmados szavazatarány hiánya miatt alkotmánysértô.

1. Az indítványok az önkormányzatok tulajdonjogának tartalmi sérelmét az elidegenítési és terhelési tilalomban látják.

Az Etv. hatálya olyan ingatlanokra terjed ki, amelyek a törvény hatálybalépésekor állami tulajdonban vagy a helyi önkormányzat tulajdonában vannak (Etv. 1. §, más tulajdonosok ingatlanára csak a kisajátítást lehetôvé tévô 17.§ (1) bekezdése vonatkozik). A törvény szerint egyházi tulajdonba adandó ingatlanok elidegenítésének és megterhelésének korlátozása elkerülhetetlen ahhoz, hogy a törvényt végrehajtsák. Az állami és az önkormányzati tulajdonnak ez a korlátozása az elsô jegyzék elôterjesztése évétôl számítva legfeljebb tíz évig tart, és ezt a késôbb elôterjesztett igények sem hosszabbítják meg. A 12.§ (4) bekezdése kötelezôvé teszi az elidegenítési és terhelési tilalom törlését olyan esetekben, ha az ‑ akár az egyház mulasztása miatt ‑ már nem szolgálja az ingatlannak az egyház részére való megôrzését; az (5) bekezdés ezt más esetekben is lehetôvé teszi.

A 7/1991.(II.18.)AB határozattól kezdôdô alkotmánybírósági gyakorlat szerint a tulajdonos rendelkezési jogának idôleges korlátozása addig az ideig, amíg azt a törvény célkitûzésének elérése elkerülhetetlenné teszi, alkotmányos. Tekintettel az Etv‑ben meghatározott elidegenítési és terhelési tilalom meghosszabbíthatatlan határidejére, valamint a törvény céljához kötöttségére, amelyet a kötelezô törlés is szankcionál, az indítványozók által sérelmezett terhelési és elidegenítési tilalom tartalmilag nem ütközik az Alkotmánynak a tulajdonjogot védô és biztosító rendelkezéseibe, így az önkormányzatok tulajdonának az állam általi tiszteletben tartását kimondó 12.§ (2) bekezdésébe sem.

2. Az önkormányzatok tulajdonjoga korlátozásának tartalmi alkotmányosságától különálló kérdés az, hogy a korlátozás formai okból alkotmányellenes‑e. Az indítványok szerint az elidegenítési és terhelési tilalom alapítását és az önkormányzati tulajdon elvonását lehetôvé tévô Etv. alkotmányellenes a kétharmados többség hiánya miatt.

Az Alkotmány 44/C.§‑a értelmében a helyi önkormányzatok alapjogai a jelenlévô országgyûlési képviselôk kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók. Az önkormányzatok alapjogait a 44/A.§ határozza meg. A 44/A.§ (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselôtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megilletô jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelôsségére vállalkozhat. A 12.§ (2) bekezdése kimondja, hogy az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát. A 9.§ (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlô védelemben részesül.  

a) A minôsített többség követelménye ugyanúgy értelmezendô "a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására" és az önkormányzatok alapjogainak korlátozására, mint az Alkotmány szerint kétharmados szavazattal meghozandó többi, alapjogról vagy intézményrôl szóló törvényre.

Az "alapjog korlátozása" nem külön minôsített többséget kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylô törvényhozási tárgyakhoz. Mind az "alapjogról szóló", mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minôsített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségû törvény szabályozza. Ez abból következik, hogy kétharmados törvényt egyszerû többségû törvény nem módosíthat azáltal, hogy azzal ellentétesen rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C.§ második mondata értelmezô szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minôsített többséggel elfogadni.

Az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok bárminô korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden szabályt szintén csak minôsített többséggel lehetne megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minôsített törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így szabályozható. Ellenkezôleg: éppen az önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minôsített többséget. (Lásd alább a b) és c) pontot.) Értelemszerûen kizárt annak a lehetôsége, hogy önkormányzati alapjogról rendelkezô egyszerû törvény korlátozó értelemben csak minôsített többséggel módosítható.

Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az adott jog törvényi szabályozásának illetve korlátozásának eljárási követelményeit összhangba hozza. Egyszerû törvényben szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerû többségû törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvényben meghatározott tartalmának korlátozásához kell.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseivel. Miközben az Alkotmánybíróság mindig az adott ügy szemszögébôl és összefüggésében tárgyalta az adott önkormányzati alapjogot, álláspontja egyre összetettebbé vált. E határozat összefüggései szükségessé teszik, hogy az indokolás a kétharmados törvények problémáját az önkormányzati alapjogok szempontjából is áttekintse. Az önkormányzati tulajdon korlátozhatóságát is egyrészt a minôsített többség, másrészt a tulajdon egyenjogúsága és egyenlô védelme összefüggésébe kell helyezni.

b) A "helyi önkormányzatokról szóló törvény" elfogadásához szükséges minôsített többséget az Alkotmánybíróság mindig úgy értelmezte, hogy az csakis az Alkotmány 44/C.§‑ának közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen címû törvényre vonatkozik. Ez a hatályos jogban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.).

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 43.§ (2) bekezdése az önkormányzati jogokat és kötelességeket egyszerû többségû törvényhozási tárggyá teszi; sôt, ha nem alapjogról van szó, a kétharmados többség kérdése fel sem merül. (Lásd. például a 37/1991.(VII.27.)AB, a 47/1991.(IX.24.)AB, az 1274/B/1991. és az 1792/B/1991. határozatot.) Az Alkotmánybíróság az 1586/B/1990/5 határozatban mondta ki elôször, hogy az Alkotmány 44/C.§‑a nem zárja ki, hogy az Ötv‑ben szereplô intézményre vonatkozóan további részletes szabályokat egyszerû szavazattöbbségû törvény tartalmazzon. Az önkormányzatokról ‑ azok egyes jogairól és kötelességeirôl ‑ "szólhat" tehát egyszerû többséggel hozott törvény is.

Az Alkotmánybíróság döntései sorra megkülönböztették az önkormányzat alapjogát az illetô alapjogot a különbözô részterületeken megvalósító, végrehajtó egyes jogoktól. Az utóbbiakról megállapította, hogy nem önkormányzati alapjogok; ezért ezek egyszerû törvénnyel szabályozhatók. (Lásd a fent hivatkozott határozatokat.)

c) Az "önkormányzatok alapjogainak korlátozásához" elôírt kétharmados szavazatarány értelemszerûen nem vonatkozhat minden törvényre, amelynek alkalmazása arra vezet, hogy az önkormányzatok alapjogai valamely vonatkozásban korlátozást szenvednek. A jogok egymást kölcsönösen korlátozva érvényesülnek. Az önkormányzatoknak és alapjogaiknak az Alkotmány e tekintetben nem biztosít kivételezett helyzetet. Az önkormányzati alapjogok csupán  annyiban privilegizáltak, hogy maga az Alkotmány határozza meg ôket, s módosításuk vagy körük szûkítése alkotmánymódosítást igényelne. Ezzel együtt azonban az önkormányzatok a jogrendbe illeszkednek, kötik és korlátozzák ôket az általános, mindenkire érvényes törvények.

Ezt az Alkotmány többféleképpen is kifejezi. A 44/A.§ (2) bekezdés szerint például az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintû jogszabállyal. Az önkormányzati alapjogok felsorolásánál az Alkotmány több alapjognál kifejezetten elôírja, hogy azt "törvény keretei között" gyakorolja a helyi képviselôtestület. (44/A.§ (1) bekezdés d) és e) pont.) "Törvényben meghatározott feladatokhoz" van kötve a c) pont szerinti alapjog a saját bevételre és az állami támogatásra. Az a) pont szerinti önálló szabályozás és igazgatás keretében hozott döntés kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, azaz ez a jog is csak "a törvény keretei között" gyakorolható.

Függetlenül attól, utal‑e rá az Alkotmány, bármely önkormányzati alapjog gyakorlása elképzelhetetlen e megszorítás nélkül. Például a tulajdonosi jogokat vagy az önálló vállalkozást (44/A.§ (1) bekezdés b) pont) nyilvánvalóan a Ptk, illetve a vállalkozásokra irányadó jogszabályok keretei között gyakorolhatja az önkormányzat is. Az Ötv. 1.§‑a egyértelmûvé is teszi, hogy az alapjogok csak a "törvény keretei között" gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplô alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia is arra, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja.

A mindenkire vonatkozó, általános törvények szabta korlátok vonatkozásában fel sem merülhet, hogy ezeket ne tartalmazhatnák egyszerû törvények; noha adott esetben az önkormányzatok alapjogát korlátozzák. Ezt úgy is ki lehet fejezni, hogy az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények keretei között értendôk.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem vonatkozik a kétharmadosság feltétele a kifejezetten önkormányzati alapjogokra vonatkozó törvényekre sem, ha olyan alapjogot érintenek, amelyrôl az Alkotmány 44/A.§‑a tartalmazza, hogy "törvény keretei között" gyakorolhatók. Nem kell kétharmados többség azokhoz a törvényekhez sem, amelyeket az önkormányzatokról szóló kétharmados törvény felhatalmazása alapján, annak további kifejtéseként alkotnak. (Például a helyi adókról, a helyi önkormányzatok hatásköreirôl, vagy a belkereskedelemrôl szóló törvényekkel, illetve a hatósági árakkal, továbbá az önkormányzatok szervezetének önálló kialakításával kapcsolatban lásd a 67/1991.(XII.21.)AB, és a 63/1991.(XI.30.)AB, illetve a 324/B/1991, továbbá az 58/B/1992. határozatokat.)

d) Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata úgy értelmezte az önkormányzati alapjogok tartalmát, hogy abba azok a törvényi rendelkezések értendôk, amelyek az alapjogok érvényrejuttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/A.§‑ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskör‑csoportok, amelyek az önkormányzatok ‑ elsôsorban a kormánnyal szembeni ‑ önállóságához elengedhetetlenek. Az Alkotmánybíróság az egyes ügyek sajátosságai szerint döntötte el, hogy az illetô önkormányzati alapjog szenved‑e koncepcionális sérelmet a különféle törvények tényleges korlátozó hatása miatt. 

Eszerint értelmezendô az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos alapjog is. Az Alkotmány 44/A.§ (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselôtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megilletô jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelôsségére vállalkozhat. Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását s így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egyidôben az Alkotmány, illetve az Ötv. hozta létre, a tanácsok korábbi (állami tulajdont) kezelôi joga helyett. Az Ötv. megfogalmazása az Alkotmánynál is világosabban kifejezi ennek az alapjognak a lényegét: "A helyi önkormányzat a törvény keretei között ... önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik." (1.§ (6) bekezdés b) pont.) Az Alkotmány 12.§ (2) bekezdésének is ‑ "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát" ‑ ez az új helyzet ad értelmet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9.§ (1) bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlô védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul. A többi tulajdonost is érintô, vagy az önkormányzat tulajdonára vonatkozó, de az önkormányzat tulajdonosi autonómiáját magát nem csorbító részleges törvényi korlátozáshoz ezért nem kell kétharmados többség.

Az Alkotmánybíróság ítélkezése az önkormányzati tulajdonról összhangban van azzal, hogy az Alkotmánybíróság más alapjogok tekintetében nem vette alapjog‑sérelemnek az alapjogot kitöltô egyes rendelkezések korlátozó voltát, illetve nem is tekintette e részjogosítványokat az alapjog részének. Az Alkotmánybíróság sorozatosan kizárta az önkormányzati tulajdon alapjoga védôkörébôl az azzal kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és körben jut tulajdonhoz az állami tulajdonból (28/1991.(VI.3.)AB, 1582/B/1990, 2100/B/1991. határozatok). A 1582/B/1990. határozat indokolása szerint az Alkotmány a már megszerzett tulajdon tekintetében biztosítja az önkormányzatoknak a tulajdonosi jogokat. Hasonló értelmû az önkormányzati tulajdonra vonatkozó elsô határozat, a 28/1991.(VI.3.)AB határozat erre vonatkozó része. Ugyanakkor ez a határozat anélkül követelte meg a kétharmados többséget a már megszerzett önkormányzati tulajdon korlátozásához, hogy az önkormányzati alapjogok természetét, illetve a tulajdon bármely formájára az Alkotmány 9.§‑ában kimondott diszkrimináció‑tilalmat elemezte volna. A 324/B/1991. határozat már ‑ az önkormányzati alapjogokról idôközben kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban ‑ az Alkotmány 44/A, 12. és 9.§‑át összefüggésükben tekinti, s kimondja, hogy az Alkotmány "a helyi önkormányzat számára tulajdonjoga gyakorlása tekintetében ugyanolyan mértékû autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet." A  határozat a víz‑ és csatornadíjak legmagasabb mértéke megállapításához ‑ a fenti gyakorlattal összhangban ‑ nem követelt meg kétharmados törvényt.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Etv. nem az önkormányzatok tulajdonosi jogállására irányuló korlátozást tartalmaz. Az Etv. hatálya az ott meghatározott ismérveknek megfelelô ingatlanok között azokra is kiterjed, amelyek önkormányzatok tulajdonában állnak. Az Etv. tehát nem általában az önkormányzati tulajdonra, sem általában a képviselôtestület rendelkezési jogának korlátozására vonatkozik, hanem olyan korlátozásokkal él, amelyek a törvény céljából elkerülhetetlenül következnek, és mindenkit érintenek, aki az egykori államosított egyházi tulajdonnak jelenleg tulajdonosa.     

Az Etv. valójában meghatározott, önkormányzati és magántulajdonban álló ingatlanok kisajátítását lehetôvé tévô törvény. A kisajátítás alkotmányos garanciákkal szigorúan körülbástyázott eljárás, amelyrôl ‑ akár a tulajdont korlátozó egyéb általános szabályokról ‑ rendelkezhet egyszerû többséggel hozott törvény. Az Alkotmánybíróság 16/1991.(IV.20.)AB határozata a kisajátításról megállapítja, hogy " a[z Alkotmány] "13.§ (2) bekezdésének hatálya alá tartozó tulajdonelvonással a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen magántulajdonba, és ekkor is kizárólag közérdekû felhasználásra".

Az Etv. 9. és 10. §‑ai tartalmazzák azokat a szabályokat, amelyek értelmében a kisajátítási kártalanítás szabályait kell alkalmazni. A kártalanítás a helyi önkormányzat tulajdonából elvont ingatlanért így az alkotmányos követelményeknek megfelel. A kisajátítást törvény rendeli el. A közérdeket az egyházak mûködôképességének helyreállítása jelenti, amely a vallásszabadság garantálásától a határozat A) pontjában kifejtettek szerint elválaszthatatlan. Az Etv. tehát tartalmilag nem sérti az Alkotmánynak az önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartását kimondó 12.§‑át. Formai szempontból pedig nem ellentétes az Etv. az Alkotmány 44/C.§‑ával, mert nem a 44/A.§ (1) bekezdése b) pontjában meghatározott alapjogot korlátozza, hanem általános kisajátítási törvénynek minôsül.

V.

Az indítvány kifogásolja, hogy az Etv. 13. §‑a a jogorvoslatra csak törvénysértés esetén biztosít bírói utat. Ha a határozat formálisan megfelel a törvényi elôírásoknak, de az önkormányzat jogos érdekét sérti, nincs lehetôség jogorvoslatra. Továbbá az Etv. kifejezetten kizárja a jogorvoslat lehetôségét az ingatlanigények jegyzékbevételével kapcsolatban. Mindez az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésébe ütközik.

1. Az Etv. 13.§ (1)‑(3) bekezdései a mûvelôdési és közoktatási miniszternek az Etv. alapján hozott határozata bírósági felülvizsgálatáról rendelkeznek. A miniszter ilyen határozatot a 9.§ illetve a 12.§ alapján hoz. A 9.§ szerinti határozat az ingatlan tulajdonjoga megvonásáról és egyházi tulajdonba adásáról, illetve a korábbi tulajdonos kártalanításáról rendelkezik, míg a 12.§ szerinti határozat intézkedik az elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzésérôl, illetve arról dönt, hogy az igényelt ingatlan nem esik az Etv. hatálya alá.

Az Alkotmány 57.§ (5) bekezdése kimondja, hogy jogorvoslattal mindenki a törvényekben meghatározottak szerint élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmány 50.§ (2) bekezdése szerint a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenôrzi.

Az államigazgatási (hatósági) döntés ellen a bírósághoz való fordulás joga kielégíti az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésébôl és 50.§ (2) bekezdésébôl eredô alkotmányossági követelményeket (66/1991.(XII.21.)AB határozat).

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV.törvény (a továbbiakban: Åe) 64.§ értelmében nincs helye fellebbezésnek, ha elsô fokon a Kormány tagja járt el. Ha a fellebbezés kizárt, jogorvoslatként bírósági felülvizsgálatra kerülhet sor (Åe 72.§ (1) és (2) bekezdés). Az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata mint jogorvoslat azonban az Alkotmány 50.§ (2) bekezdése értelmében a döntés törvényességének ‑ és nem célszerüségének ‑ vizsgálatára terjed ki. Ezért nem alkotmányellenes, hogy az Etv. 13.§‑a ‑ összhangban az Åe 72.§ (1) bekezdésével is ‑ a miniszter határozatának bírósági felülvizsgálatát törvénysértésre hivatkozással teszi lehetôvé. Ez egyben azt is jelenti, hogy ha az önkormányzat jogos érdekének sérelme törvénysértés következménye, az Etv. szabályozása az alkotmányossági követelményeket (Alkotmány 57.§ (5) bekezdés) kielégítô jogorvoslatot biztosít.

2. Az Etv. 13.§ (4) bekezdése az államigazgatáson belüli jogorvoslatot ad arra az esetre, ha a miniszter határozata eltér a Kormány döntésétôl, vagy határidôre nem születik meg.

3. A jogorvoslathoz való jog viszont nem is vonatkoztatható az egyeztetô bizottságok döntéseire. A bizottságok az átadásra javasolt ingatlanok jegyzékét állítják össze, a közvetlenül érintettek (Kormány, egyház, önkormányzat) részvételével és a többi érdekeltek véleményének figyelembevételével. Ez az eljárás nem hatósági eljárás, hanem sajátos egyeztetés, amelynek szabályait az Etv. maga tartalmazza.

Az Alkotmány csak a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen követeli meg a jogorvoslati lehetôséget. Az egyeztetô bizottságok nem hatóságok. Döntésük alanyi oldalról tekintve nem az Alkotmány 57.§‑ában megjelölt hatósági döntés. Az ellenük való jogorvoslat hiánya nem alkotmányellenes.

Nem lehet az alkotmányellenességet abból a szempontból sem megállapítani, hogy a bizottság döntései tárgyilag ‑ hatásukat tekintve ‑ hatósági döntés következményeivel járnak, illetve hogy a korábbi tulajdonosok tulajdonjogát érintô vitát zárna ki a jogorvoslat (bírói út) hiánya.  Az Alkotmánybíróság 5/1992.(I.30.)AB határozata úgy értelmezte a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmát, hogy azt az Alkotmány csak érdemi határozatok tekintetében követeli meg feltétlenül. A bizottságok határozatot hoznak az ingatlannak a jegyzékbe való felvételérôl (6.§), de ez csak javaslat, amelytôl a jegyzéket jóváhagyásával véglegesítô Kormány eltérhet (7.§). A bizottság határozata tehát nem érdemi, nem ügydöntô, ellene a jogorvoslat lehetôsége alkotmányosan nem kötelezô. A tulajdonjog sérelme pedig csak akkor merülhet fel a bizottság döntésével kapcsolatban, ha az a törvény hatálya alá nem tartozó ingatlanra vonatkozó igény teljesítését javasolja. Ez ellen azonban az Etv. az eljárás késôbbi szakaszában kifejezetten is bírói utat ad.

VI.

Az egyik indítványozó kifogásolja, hogy a törvény 1.§ (2) bekezdése szerint "egyházi tulajdonnak kell tekinteni az egyház javára létesített alapítvány  tulajdonát és  az egyháznak az egykori kegyúri jogviszonyon alapuló ingatlanhasználati jogát is". Az indítványozó szerint ezek a tulajdoni tárgyak sohasem képezték az egyház tulajdonát, így nem is tekinthetôk egyházi tulajdonnak. Az Etv. ezért az Alkotmány 13.§ (1) bekezdését sérti.

A megtámadott rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 13.§‑ába. Emellett megjegyezhetô, hogy az egyházi tulajdon fogalmának kiterjesztése a törvény logikáján belül egyébként is indokolt (bár ennek alkotmányos jelentôsége nincs), mert a kegyuraság által adott ingatlanon álló épületek (elsôsorban templom és plébánia) hitéleti célzata vitathatatlan. Ezekben az esetekben az önkormányzati tulajdon fenntartása egy már rég meghaladott és ma értelmetlenné vált történeti gyakorlat fenntartását jelentené. Éppenséggel a hitéleti célzatú épületek önkormányzati tulajdonban tartása eredményezne alkotmányellenes helyzetet, mert az állam és egyház elválasztásának alkotmányos elvét sértené.

VII.

Az indítvány az Etv. 2.§ (2) bekezdés a) és e) pontját támadja, mert a törvény nem ad taxatív felsorolást az egyháznak átadandó ingatlanok rendeltetési céljáról, hanem azt általánosan a hitéletben és a kulturális célban jelöli meg, példálózó felsorolással. Ez az Alkotmány 2.§ (1) bekezdése által garantált jogbiztonságot sérti.

A vitatott esetekben a törvényi szabályozás normatív igénnyel csak a hitéletet és a kulturális célt határozza meg, az ezeket zárójelben követô felsorolás pusztán a tájékozódást szolgálja, és nem törekszik a teljességre, mely ezekben az esetekben nem is lehetséges. A kifogásolt jogtechnikai megoldás tehát nem jogbizonytalansághoz vezet, hanem a törvény értelmezését segíti elô.

VIII.

Az Alkotmány 13.§ (2) bekezdésére hivatkozva kifogásolták az Etv. 17.§ (2) bekezdését és 22.§‑át, mert azok az egyházi érdeknek a közérdekkel egyenlôvé tételével lehetôvé teszik az egyháznak való átadás céljából az ingatlan kisajátítását.

A kifogásolt rendelkezés, az indítványozó felfogásával ellentétben, kivételes szabályt tartalmaz. Méltányossági alapon, különleges indok fennállása esetén lehetôséget biztosít az egyház számára mással nem pótolható jelentôségû ingatlan tulajdonjogának kisajátítás útján történô visszaszerzésére, amennyiben az már kikerült az állam vagy az önkormányzat tulajdonából. Az egyházak sajátos, a fentiekben részletezett funkciója indokolja, hogy érdekük kivételes esetekben a közérdekkel egy tekintet alá essék. Annál is inkább, mert a valóban pótolhatatlan ingatlan visszaszerzése nyilvánvalóan az egyház mûködôképességének feltétele. A közérdek érvényesülésének biztosítéka az is, hogy a kisajátítás érdekében az egyház csak kérelmet terjeszthet elô, s arról bizottsági elôkészítés után a Kormány dönt. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 1993. február 8.

Dr. Sólyom László s.k.

az Alkotmánybíróság elnöke

elôadó alkotmánybíró

Dr. Ådám Antal s.k.                Dr. Herczegh Géza s.k.

alkotmánybíró                         alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s.k.             Dr. Lábady Tamás s.k.

 alkotmánybíró                        alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s.k.            Dr. Szabó András s.k.

 alkotmánybíró                         alkotmánybíró

                                      Dr. Tersztyánszky Ödön s.k.             Dr. Vörös Imre s.k.

                                               alkotmánybíró                             alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s.k.

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye

A volt egyházi ingatlanok tulajdoni rendezésérôl szóló 1991. évi XXXII. törvény utólagos alkotmányossági vizsgálata tárgyában meghozott alkotmánybírósági határozat alapvetô megállapításaival egyetértek.

Egyetértek ‑ többek között ‑ azokkal a rendelkezô részben és az indokolásban foglalt megállapításokkal, amelyek kimondják, hogy ahol az Alkotmány valamely törvény elfogadásához a jelenlévô képviselôk kétharmadának szavazatát követeli meg, az nem az alapjoggal összefüggô bármely társadalmi viszony szabályozására vonatkozik. Ennek megfelelôen egyetértek azzal is, hogy a minôsített törvény mellett az érintett életviszonyt közönséges, egyszerû szótöbbséggel elfogadott törvények is szabályozhatják.

A határozathoz képest eltérô véleményem kizárólagosan abban van, hogy a kétharmados, illetôleg az egyszerû szótöbbséget igénylô törvények szabályozási határa alkotmányosan hol húzható meg.

            1. Az un. kétharmados törvények igényét Magyarországon a politikai átmenet sajátosságai hozták létre. Lényege a békés átmenet feltételei között annak garantálása volt, hogy a politikai ellenzék parlamenti súlyához képest meghatározóbb közjogi szerepet kapjon. A kerekasztal tárgyalások során ezt a politikai kompromisszumot az akkor uralkodó politikai erôk is elfogadták. Az Alkotmány mintegy 30 törvényhozási tárgykörben kivánja meg a kétharmados többséget.

            2. Az így kialakított kétharmados törvényhozás azonban ‑ függetlenül attól, hogy ez a kétharmad a képviselôk egészére vagy csak a jelenlévôkre vonatkozott ‑ jelentôs közjogi zsákutcához vezetett.  Ennek a közjogi megoldásnak lényege ma ugyanis abban áll, hogy a kétharmados vagy efölötti többséggel nem rendelkezô kormánykoalíció a legjelentôsebb törvényhozási tárgyak esetében az ellenzékkel állandó kompromisszumra kényszerül , enélkül nem tud kormányozni. Amennyiben tehát kiélezôdik a politikai harc a kormányerôk és az ellenzék között, azaz nem tudnak kompromisszumra jutni (lásd pl.: a médiatörvényt ) úgy ez a közjogi konstrukció forrása lehet az ország kormányozhatatlanságának.

Egyik oldalról tehát történetileg érthetô, magyarázható a kétharmados törvények létrejötte, más oldalról ez ma már stabil kormányzást sem jogilag, sem politikailag nem tesz lehetôvé. Az ebbôl a helyzetbôl való kiút nem egyszerû. Ilyen feltételek között ugyanis a kormányzó politikai erôk a kétharmados többséget kívánó törvényhozási tárgyakat korlátozni, vagy az Alkotmány értelmezésével szûkíteni akarják, az ellenzék viszont pozicióinak védelme érdekében megtartani, sôt szélesíteni kívánja. Ez a kétharmados törvények eredményeként létrejött politikai zsákutca az eljövendô alkotmányozást is veszélyeztetheti. A kivezetô közjogi megoldást valószinûleg az új Alkotmány lesz képes létrehozni azzal, hogy megszünteti a kétharmados törvényeket, s ezzel egyidôben az Alkotmányba emeli be ‑ s ezzel kétharmadossá teszi ‑ a legfontosabb garanciális szabályokat. Az alapjogok tekintetében ez azt jelentené, hogy az Alkotmány nemcsak deklarálni fogja a jogokat, miként teszi azt jórészt ma, hanem a legfontosabb garanciákat maga az Alkotmány tartalmazza majd.

            3. Az Alkotmánybíróság ‑ amely a mindenkori Alkotmány védelmére jött létre ‑ ilyen politikai és közjogi viták során nehéz helyzetbe jut, egyik oldalról az alkotmányos berendezkedés stabilitását kell biztosítania, másoldalról nem teheti túl magát az Alkotmány rendelekezésein, azaz a kétharmados többséggel meghozandó döntéseket védelmeznie kell.

            4. Az Alkotmánynak "Alapvetô jogok és kötelességek" címû XII. fejezete 11 helyen követeli meg a kétharmad arányú szavazást. Ezek szinte mindegyike ‑ mint ezt az indokolás is bizonyítja ‑ az un. politikai szabadságjogok területére esik. Ezek közül egyetlen esetben, a közszolgálati médiákkal kapcsolatosan hoz az Alkotmány a kétharmados többséggel elfogadandó törvény tartalmára nézve rendelkezéseket. Minden más helyen megelégszik annak kimondásával, hogy a vonatkozó állampolgári politikai szabadságjogot szabályozó törvényt a jelenlévô képviselôk kétharmados többségével kell elfogadni.

            5. A szabályozás arra mutat, hogy az Országgyûlés az Alkotmányban széles diszkrecionális jogkört kapott annak megállapítására, hogy a vonatkozó törvényhozási tárgyat milyen széles körben szabályozza kétharmados törvény útján, s milyen körben egyszerû szótöbbséggel. Ezért ma alkotmányosnak kellene tekinteni azt is, ha a kétharmados arányban elfogadott vallásszabadságról szóló törvény csak egyetlen paragrafust tartalmazna, és azt is ha a vallásszabadsággal összefüggô valamennyi társadalmi viszonyt kétharmad arányban elfogadott törvény szabályozná.

            6. Ha az Alkotmánybíróság ezt a szabad belátást korlátozza, tehát megállapítja, hogy mely kérdésekben kell kétharmados arány és mely kérdésekben nem, úgy alkotmányozásba kezd, túllépi hatáskörét. Ez még akkor is így van, ha általános elvekben ("közvetlen végrehajtás", "a szabályozás irányát meghatározó", "az alapjog érvényesítésének és védelmének koncepciója", stb.) fogalmazza meg a kétharmados törvények tartalmát. Az Alkotmány ugyanis ‑ a sajtószabadságra vonatkozó rendelkezéseinek a médiatörvényre vonatkozó szabályain túl ‑ ilyen szabályokat nem tartalmaz, az Alkotmányból alkotmányértelmezéssel ilyen szabályok nem vezethetôk le. Legfeljebb logikai úton lehet ilyen általános elveket megfogalmazni, s erre véleményem szerint az Alkotmánybíróság felhatalmazást nem kapott.

            7. Az értelmezés ilyen kiterjesztésével a parlamenten belüli közjogi köntösben megjelenô politikai viták eldöntése áttevôdik az Alkotmánybíróságra. Igaza van az indoklásnak abban, hogy egy ilyen értelmezéssel, minden a kétharmadot érintô, az ellenzék és a kormánykoalició közötti, vita szükségszerûen az Alkotmánybíróság elé kerül, hiszen ezzel a határozattal a politikai viták az Alkotmánybíróság értelmezésével közjogi vitákká alakulnak át.

            8. Egyetértek a határozatnak az Etv.‑t érintô azon álláspontjával, hogy a törvény elfogadásához nem volt szükség a jelenlevô képviselôk kétharmadának szavazatára, minthogy az nem ellentétes a vallásszabadságra vonatkozó alapvetô kódex‑szel. Véleményem szerint az indítványokra ezzel az Alkotmánybíróság megadta volna a választ és nem lett volna feltétlenül szükség az indítványok olyan kiterjesztésére, amely már a kétharmados törvényhozásra vonatkozó alkotmányi elôírások egészét értelmezi.

            9. Tudomásul véve, hogy a határozat az indítványokat a fenti módon kiterjesztôen bírálta el, az un. kétharmados törvényekrôl szóló határozati részben további  követelmény megfogalmazását tartottam volna szükségesnek.

Az Alkotmányban kétharmados szavazatarányt kívánó törvényhozási tárgyban egyszerû szótöbbséggel törvényt csak akkor lehet elfogadni, ha a kétharmados törvény elfogadásával a kompromisszum már megszületett, ha tehát a vonatkozó alapvetô jogokról szóló törvényt az Országgyûlés már kétharmados arányban elfogadta. Mivel az Alkotmányozó diszkrécionális jogkört ad a kétharmados törvények tartalmára nézve, enélkül a szabály nélkül egyszerû többséggel a kétharmados többségre vonatkozó alkotmányi elôírást gyakorlatilag meg lehet szüntetni. Ez már alkotmányellenes lenne.

Budapest, 1993. február 8.

Dr. Schmidt Péter s.k.

Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye

Dr.Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleményével egyetértve különvéleményemet az alábbiakban terjesztem elô.

1.  A kétharmados törvények intézménye a nemzetközi tapasztalatok szerint kivételes, különleges körülmények által indokolt jelensége az alkotmányjognak. A rendszerváltozás sajátos ‑ nem dogmatikai, hanem gyakorlati politikai szempontokon alapuló ‑ körülményei indokolták a kétharmados törvényeknek az Alkotmányban való megjelenését. A dogmatikai alap hiánya azonban nem teszi az Alkotmánybíróság számára lehetôvé ‑ amint azt a határozat tartalmazza is ‑ a kétharmadosság által felvetett alkotmányossági problémák dogmatikai alapra helyezett tisztázásának mellôzését ‑ a jelen ügy  alapjogi tárgyára tekintettel az alapjogok törvényi szabályozására korlátozva.  Önmagában ugyanis az a körülmény, hogy a kétharmadosság kérdésében politikai szempontok voltak meghatározóak, nem értékeli le az adott alkotmányos rendelkezések kötelezô erejét: azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik, mint az Alkotmány egyéb szabályai. A kétharmados szavazattöbség igénye nem állapít meg alapjogok közötti hierarchiát, pusztán a törvényhozási tárgy politológiai értelemben vett "konszenzus‑érzékenységére" utal, ugyanakkor eljárási konzekvenciát fûz a kiemelt törvényhozási tárgyak politikai fontosságához.

   Az a kérdés tehát, hogy az Országgyûlés mit szabályoz (mint amely törvényhozási tárgy), anyagi jogi kategória; az azonban, hogy ezt a tárgyat hogyan szabályozza (pl. kétharmados szavazataránnyal), eljárási jogi kategória. Ezt a különbséget élesen meg kell húzni annak érdekében, hogy világossá váljék: a tulajdonhoz való jog szabályozása éppenúgy történhet egyszerû, mint minôsített többséggel. A tulajdonhoz való jog szabályozása ugyanis nem eleve egyszerû, vagy eleve minôsített többséget kíván, minthogy nem anyagi jogi, hanem törvényhozási eljárási jogi kategóriáról van szó. A tulajdonhoz való jog szabályozásával kapcsolatban pl. anyagi jogi szempontból ‑ alapjogról lévén szó ‑ azt a követelményt lehet támasztani, hogy a szabályozás törvényi szinten történjen. Eljárási jogi szempontból attól függôen kell egyszerû vagy minôsített többséggel történô szabályozást, mint alkotmányossági feltételt támasztani, hogy az Alkotmány az adott esetre: a "hogyan"‑ra milyen törvényhozási eljárást ír elô. A kétharmados törvényekkel kapcsolatban két szélsôséges, egyben dogmatikailag értékelhetetlenül formális megközelítés lehetséges.

   1.1.  Megközelíthetô e jelenség úgy, hogy csak egyszeri alkalomra ‑ az elsô ilyen törvény meghozatalára ‑ vonatkozó jogalkotói alkotmányos kötelezettségrôl van szó: ha megalkották az adott tárgyról rendelkezô törvényt, a továbbiakban az adott törvényhozási tárgyról másik törvényben már egyszerû többséggel is lehet rendelkezni. Ennek figyelembevételével az Alkotmány rendelkezését könnyedén ki lehetne játszani egy késôbbi, az elsô törvényt ugyan nem módosító, azzal akár nem is ellentétes, de az adott törvényhozási tárgy lényeges kérdéseirôl további szabályokat tartalmazó törvény meghozatalával.

  Megközelíthetô a jelenség úgy is, hogy az adott törvényhozási tárggyal akár a legtávolabbi összefüggésbe hozható törvényi szabályozás, vagy annak adott része, törvényhelye  csak kétharmados  szavazataránnyal  fogadható  el  alkotmányosan.

   Eszerint azonban a törvényhozás gyakorlatilag megbénulna, hiszen a jogrend olyan összefüggô rendszert alkot, amelyben a törvények túlnyomó többsége ‑ a kétharmados törvényhozási tárgyak nagy számára tekintettel ‑ ezekkel összefüggésbe hozható, így a törvények túlnyomó többsége, vagy legalábbis valamely részük közvetetten kétharmados szavazataránnyal lenne csak elfogadható.

   1.2.  A kérdés tehát az, hogy a kétharmados szavazatarány megkövetelésében kifejezôdô eljárási konzekvenciának mi a jogpolitikai célja, valamint az, hogy e cél a kétharmadosság milyen terjedelemben történô értelmezésével érhetô el, másszóval tartalmilag mire vonatkozik az eljárási konzekvencia.

   a/  A szabály jogpolitikai célja egyértelmûen az, hogy a rendszerváltozással összefüggô alapvetô fontosságú ‑ vagy az Alkotmány erre vonatkozó módosításában megállapodó politikai erôk által konszenzus‑érzékenységük folytán annak tekintett ‑ kérdések csak az Országgyûlés nagy ‑ minôsített ‑ többségének egyetértésével legyenek szabályozhatóak. Más kérdés az, hogy dogmatikailag is alapvetô jelentôségû kérdésekrôl van‑e szó, azonban ennek megitélése azután, hogy az  Országgyûlés  alkotmányos szabállyá emelte az adott törvényhozási tárgy minôsített többséggel történô rendezését, továbbá mert eleve nem anyagi, hanem formai‑eljárási jogi követelményrôl van szó, az alkotmányossági vizsgálat szempontjából irreleváns; az Országgyûlés e döntése az Alkotmánybíróság által felül nem bírálható. Ennek megfelelôen tényként kell elfogadni, hogy bár az Alkotmány az alapjogok között nem  állít fel hierarchikus sorrendet, a hierarchia a szabályozásukhoz fûzött törvényhozási eljárásjogi konzekvenciák között kétséget kizáróan pozitív jogilag fennáll. A törvényhozási eljárásjogi elôírás figyelmen kívül hagyása ugyanis formai alkotmányellenességet eredményez, amelynek ‑ az Alkotmánybíróság jogszabály‑ megsemmisítési hatáskörére tekintettel ‑ a törvényhozási eljárásra vonatkozó alkotmányjogi szankciója van.

   b/ Az a kérdés, hogy a kétharmados szavazatarány megkövetelése tartalmilag mire terjed ki, az elôzôekben kifejtettekbôl következôen bizonyosan nem válaszolható meg úgy, hogy csak az  elsô, az adott törvényhozási tárgyra utaló  címet viselô törvényre. Több jogágban elfogadott jogi alapelv, hogy a jognyilatkozatokat nem elnevezésük, hanem tartalmuk szerint kell jogilag minôsíteni, értékelni. Az alkotmányjogban ez az elv úgy fogalmazható meg, hogy egy törvényt az alkotmányossági vizsgálat  során  nem  címe,  hanem  tartalma  szerint kell elbírálni. Egy törvény tehát címe szerint szólhat fogyasztási adóról; ha rendelkezései az emberöléssel kapcsolatos büntetôjogi szabályokat tartalmaznak, alkotmányossága sem az adójogra vonatkozó   alkotmányi rendelkezések, hanem a törvény büntetôjogi tartalma szerint bírálandó el.

   A kétharmados szavazatarány megkövetelése tehát nem merül ki abban, ha az Országgyûlés megalkotott egy, az adott tárgyba tartozó törvényt. Ez az eljárási követelmény mindig érvényesül, ha az adott tárgykörbe tartozó, ‑ a fentiek értelmében azonban nem a tárgykör minden részletkérdésére kiterjedô ‑ további törvényalkotásra kerül sor, függetlenül attól, hogy az utóbb hozott törvény milyen címet visel, vagy túlnyomórészt egyébként milyen tárgykört szabályoz.

   c/ A kétharmados szavazatarány, mint törvényhozási eljárásjogi követelmény tehát egyfelôl általánosan értelmezendô. Túlmenne azonban dogmatikailag az említett jogpolitikai célon és gyakorlatilag is a törvényhozási folyamat megbénulásához vezetne, ha nem eszközölnénk a jogpolitikai  cél  által indokolt  szûkítést is.  A szûkítés abban áll, hogy a kétharmadosság megkövetelésének nem kell kiterjednie az adott törvényhozási tárgy minden részletkérdésére, hanem csak az említett jogpolitikai cél megvalósulása által igényelt terjedelemben. E cél pedig megvalósul akkor, ha az adott törvényhozási tárgy leglényegesebb kérdéseiben a szabályozás irányát illetôen születik meg a törvény minôsített többséggel. A szabályozás iránya megitélésem szerint  az Alkotmánybíróság 64/1991 (XII.17.) AB  határozatának alapulvételével tölthetô meg tartalommal.

   Eszerint a szóbanforgó minôsített többséget igénylô törvényhozási tárgynak különösen  azon kérdései igényelnek kétharmados többséget, melyek az adott intézmény tartalmát, mûködése, érvényesülése garanciáit testesítik meg. Az intézmény tartalma, mûködésének és érvényesülésének garanciái közvetlenül és jelentôsen értelemszerûen csak ugyanilyen szavazataránnyal korlátozhatók.

    Fenti kritériumok megitélésem szerint eléggé konkrétak ahhoz, hogy megakadályozzák akár azt, hogy a kétharmadosság alkotmányos törvényalkotási eljárási követelményét más címmel meghozott, de tartalmilag az adott törvényhozási tárgy körébe tartozó törvény alkotásával kijátsszák, akár azt, hogy a kétharmadosság igénye  a  megfelelô  tartalmi szûkítés híján parttalanná váljon. Ez utóbbi ugyanis az Alkotmányban megfogalmazott parlamentáris demokráciának a többségi képviseleti rendszeren alapuló koncepciójával sem lenne összeegyeztethetô. Biztosítja ez a kritériumrendszer azt is, hogy az Alkotmányban amúgyis kivételként megfogalmazott törvényhozási eljáráson belül is, tartalmilag is "kivételessé" váljon az, amikor a többségi törvényhozás helyébe a "konszenzusos" törvényhozás lép.

   d/  Fentiekbôl következôen az a kérdés, hogy a kétharmadosság törvényhozási eljárási szabálya egyáltalán vonatkozik‑e adott kérdésre, és ha igen, azt betartották‑e, csak esetrôl esetre dönthetô el.

   2.  Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a tulajdonhoz való jog (13.§ (1) bek.) alkotmányos alapjog, amely azonban nem korlátozhatatlan (21/1990. (X.4.) AB hat.; (7/1991. (II.28.) AB hat.; 16/1991.   (IV.20.) AB    hat.;  28/1991. (VI.3.) AB hat.). Az Alkotmánybíróság  gyakorlatában ugyanakkor mindeddig nem volt kényszerítôen szükséges a tulajdonhoz való alkotmányos jog és a polgári jogi tulajdonjog egymáshoz való viszonyának átfogó és részletekbe  menô  tisztázása. A  volt  egyházi  ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésérôl szóló 1991.évi XXXII.tv. ‑ továbbiakban: Etv ‑ alkotmányossági vizsgálata ‑ figyelemmel az indítványok tárgyává tett tulajdonjog‑korlátozási és tulajdonjog‑elvonási problematikára ‑ szükségessé teszi e viszonynak az Alkotmánybíróság korábbi határozatain túlmenô tisztázását.

   2.1. A tulajdonhoz való  alkotmányos jog hármas tartalommal bír, ennek az alapjognak három aspektusa van: a tulajdonosi jogállás védelme, a polgári jogi tulajdonjog elvonása elleni védelem, végül a polgári jogi tulajdonjog korlátozása elleni védelem. Mindezek együtt teszik ki a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog alkotmányjogi védelmének tartalmát.

    a/  A tulajdonosi jogállás azt jelenti,  hogy a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme alapján kizárt, hogy egy természetes, vagy jogi személyt jogszabály a tulajdonszerzési képességtôl megfosszon. A tulajdonosi jogállás tehát az általános jogképességnek a tulajdonjogra vonatkoztatott megfogalmazása, annak egyik aspektusa. A tulajdonszerzési képességnek flagráns megsértése volt az az 1970‑es évektôl a 80‑as évek végéig hatályos jogszabályi korlátozás, amely csak egy lakás‑ és egy üdülôingatlan megszerzését tette lehetôvé magánszemélyek részére (a jogszabály ‑ ha hatályban lenne ‑ ma alkotmányellenesnek minôsülne). A tulajdonhoz való jog sérelmét látta az Alkotmánybíróság abban, hogy jogszabály kizárta természetes személyek számára nagyteljesítményû másológépek tulajdonjogának megszerzését (19/1991. (IV.23.) AB hat.).

   A tulajdonosi jogállás védelme, mint a jogképesség egyik aspektusának védelme feltétlen és abszolut; nem képzelhetô el olyan alkotmányos alapjog, amelynek érvényre juttatása indokolhatná a tulajdonszerzési képesség korlátozását. A jogképesség e szeletének csak a megszerezni kívánt tulajdoni tárgyban rejlô sajátosságok (pl. robbanószer) képezhetik korlátját, azonban ilyen korlátozás nem minôsül a tulajdonszerzési képesség, mint a jogképesség egyik oldala korlátozásának: nem a személyre, hanem a tárgyra ‑ annak polgári jogi forgalomképességére ‑ vonatkozik.

    b/ A tulajdonhoz való alkotmányos jog másik tartalmi összetevôje a polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni védelem. Az Alkotmány a polgári jogi tulajdonjog elvonását ‑ tekintettel annak a polgári demokratikus társadalom és a szociális piacgazdaság alapintézményekénti funkcionálására ‑ kizárja.

   A tulajdon érinthetetlensége, "szentsége"  ugyanis e társadalom és gazdaság fogalomalkotó, jellegadó kategóriája, conditio sine qua non‑ja. A polgári demokratikus társadalom és a szociális piacgazdaság a tulajdon érinthetetlenségétôl az, ami. A polgári jogi tulajdon elvonásának kizártságától függetlenül azonban a tulajdon közjogi természetû elvonását ismeri az Alkotmány a kisajátítás, másfelôl a tulajdonjogtól való megfosztás eseteként az elkobzás, mint a törvény szerinti büntetés (57.§ (4) bek.) formájában. A kisajátítás azonban a közjog (a közigazgatási jog), míg az elkobzás a büntetôjog intézménye, így nem tartoznak az Alkotmány 13.§ (1) bek.‑ének hatálya alá, minthogy tulajdonvédelmi összefüggésük nincs. Ez az értelme annak, hogy az Alkotmány külön szakaszt szentel e két ‑ a tulajdonhoz való jogtól lényege, természete és tartalma szerint eltérô ‑ jogintézménynek.

   A polgári jogi tulajdonjog elvonása ellen tehát az Alkotmány 13.§ (1) bek.‑e feltétlen és abszolut védelmet biztosít.

   Az Alkotmánybíróság csak egyetlen esetben fogadta el ‑ a rendszerváltás egyszeri, sajátos történelmi körülményeire tekintettel ‑ a társadalmi tulajdon lebontásának alkotmányos feladatával összefüggésben azt, hogy a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket elosszák azok között, akik a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerzik (16/1991. (IV.20.) AB hat.; 28/1991. (VI.3.) AB hat.). "Amint azonban az átalakulás folyamata megtörtént, az új tulajdon védelme teljes, azaz e vonatkozásban nincs alkotmányos lehetôség a társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenôleges szétosztására." (16/1991. (IV.20.) AB hat.).

   Ennek megfelelôen az Alkotmánybíróság 28/1991 (VI.3.) AB sz.határozatában alkotmányellenesnek minôsítette az Országgyûlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett elsô kárpótlási törvény elôzetes normakontrollja során azt, hogy a már önkormányzati tulajdonba került volt állami lakások tekintetében az önkormányzatok vételár helyett kárpótlási jegyet legyenek kötelesek elfogadni. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az állami tulajdon egykori létrehozásából származó terheket az önkormányzati tulajdonba adás során ‑ tehát a tulajdonszerzés elôtt ‑ lehet csak elosztani; a majdan ingyenesen szerzô önkormányzatnak a volt állami tulajdon tehermentes megszerzésére nincsen joga, azonban a kárpótlási törvény hatályba lépése elôtt már az önkormányzat tulajdonába került volt állami lakások tekintetében az önkormányzati tulajdonnak az ingyenes megszerzés címén történô megterhelése alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az alkotmányellenesség értelemszerûen csak a már megszerzett tulajdonjog tekintetében merül fel, hiszen a még meg nem szerzett (át nem adott) dolgok tulajdonjoga az, amely az ingyenes szerzés okán még megterhelhetô ‑ a megszerzôk nem tehermentesen fogják megszerezni a korábban már az állami tulajdon létrehozásából származóan kártalanítási stb. kötelezettségekkel terhelt tulajdonjogot. Az Alkotmánybíróságnak ezen álláspontja okszerûen következett abból a 16/1991 (IV.30.) AB sz. határozatában leszögezett elvbôl, mely szerint az új tulajdon védelme már teljes.

   Ezen alapelvek alapján fogadta el alkotmányosnak az Alkotmánybíróság a mezôgazdasági termelôszövetkezetek termôföldtulajdonára vontakozó vételi jogot. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy

‑ a vételi jog intézményesítésére csak a rendszerváltással összefüggô egyszeri, sajátos történelmi körülmények folytán és csak a társadalmi tulajdon lebontása kapcsán van lehetôség;

‑  csak a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket lehet szétosztani és csak azok között, akik majdan a társadalmi tulajdont megszerzik.

   Fentieket összefoglalva leszögezhetô, hogy a tulajdonhoz való alkotmányos jog második tartalmi összetevôjével: a polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni alkotmányos védelem feltétlenségét és abszolut voltát nem gyengíti a tulajdonjog elvonásával kapcsolatban megfogalmazott, egyszeri alkalomra szóló és szigorú feltételekhez kötött kivétel. Az ingyenesen szerzôk közötti terhek elosztására tehát az új tulajdon megszerzése után már nem lehet hivatkozni. E tételt csak erôsíti az, hogy az Alkotmánybíróság a vételi jogot is és az önkormányzatoknak a kárpótlási jegy elfogadására való elkötelezettségét is nem a polgári jogi tulajdon elvonásaként, hanem csupán annak megterheléseként, korlátozásaként minôsítette. A fenti elvek következésképpen meginkább érvényesek a már megszerzett új tulajdon esetleges elvonására. Az Alkotmánybíróság szigorúan megszabott követelményei kizárják azt, hogy a tulajdoni átalakulás befejezésével, az új tulajdonosok létrejöttével azok terhére bármilyen, a tulajdoni rendszerváltozással összefüggô tulajdonjog‑elvonás történhessen.

   Az Alkotmány 13.§ (1) bek.‑e tehát a polgári jogi tulajdonjog ‑ akár egyetlen gombostû tulajdonjogának ‑ jogszabállyal történô elvonását kizárja.

   c/ A tulajdonhoz való alkotmányos jog harmadik összetevôje a polgári jogi tulajdonjog korlátozásával szembeni védelem. Ez a védelem az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint feltételes és relatív. A feltételeket az alapjogok lényeges tartalmának korlátozása alkotmányosságára vonatkozó határozatok ismételten kifejtették (elsôként: 7/1991. (II.28.) AB  hat. VI.rész). Eszerint a korlátozásnak az érvényre juttatni kívánt másik alkotmányos alapjoghoz képest szükségesnek és arányosnak kell lennie.

   2.2  A tulajdonosi jogállás a tulajdonhoz való alkotmányos jognak a másik két összetevôt megalapozó aspektusa: az az összetevô, amely nélkül a másik kettô sincs.  A tulajdonhoz való jog ugyanakkor ebben nem merül ki, hiszen ha kimerülne, akkor a tulajdonhoz való alkotmányos jogból nem maradna más, mint az a követelmény, hogy a tulajdonszerzési képesség elvi deklarálásán ne essék csorba. Ezen  túlmenôen azonban az egyes tulajdoni tárgyakra  ‑ dolgokra ‑ vonatkozó konkrét polgári jogi tulajdonjogok korlátozás nélkül jogszabállyal elvonhatók lennének: egy új általános jellegû ‑ törvénnyel szabályozott ‑ államosításnak pl. a lakások polgári jogi tulajdona tekintetében nem lenne alkotmányos akadálya, hiszen egy ilyen államosítás nem a tulajdonosi jogállást tagadja: az államosítás után újra vásárolhatnak a károsultak lakást (ha van mibôl, és fôleg ha van mit).

   A tulajdonhoz való alkotmányos jog ezért csak a tulajdonszerzési képesség védelme, valamint a polgári jogi tulajdonjog elvonása és korlátozása elleni védelem triászában teljes. Bármelyiknek a tulajdonhoz való jog tartalmából való kivonása nemcsak ezen alkotmányos alapjogot fosztja meg tulajdonképpeni értelmétôl, de a polgári demokráciára felépülô politikai, és a szociális piacgazdaságra felépülô gazdasági rend egyik jellegadó alapintézményétôl tagadja meg az alkotmányos védelmet. A triász szerinti védelem nélkül ezért nincs polgári demokrácia és nincs szociális piacgazdaság sem.

   2.3 Az Etv részben az önkormányzati tulajdonjognak a törvényben meghatározott kedvezményezett egyházak részére való átadásáról, részben pedig az önkormányzatok tulajdonjogának elidegenítési és terhelési tilalommal való megterhelésérôl, vagyis a tulajdonjog korlátozásáról rendelkezik.  A második  eset minôsítése  nem  kétséges: a korlátozás feltételesen alkotmányos lehet. Az elsô esetben a minôsítéstôl függôen a tulajdonmozgás éppúgy minôsülhet az eset konkrét körülményei szerint a polgári jogi tulajdonjognak a tulajdonhoz való alkotmányos jogot érintô elvonásának (ez az Alkotmány 13.§ (1) bek.‑ére, és az Alkotmánybíróságnak a kárpótlással ‑ az ingyenes szerzés megterhelésével ‑ kapcsolatos állásfoglalásaira figyelemmel kizárt), mint a polgári jogi tulajdonjog közjogi természetû kisajátítás révén történô elvonásának (az elkobzás értelemszerûen nem jön szóba).

   2.3.1  Bár a polgári jogi tulajdonjog elvonása általában kizárt, utalni kell arra, hogy az önkormányzat nem magánjogi, hanem közjogi jogalany. Törvény ugyanis állami feladattá minôsíthet át önkormányzat által ellátott feladatot; az önkormányzat ekkor nem hivatkozhat a tulajdonhoz való alkotmányos jog sérelmére, mivel az önkormányzat tulajdoni tárgyainak azon köre kerül állami tulajdonba, amely kizárólag az átminôsített feladat ellátását szolgálja. Az önkormányzati tulajdon elvonásánál ‑ de korlátozásánál is ‑ a tulajdonhoz való jog védelmét a magánjogi jogalanyokhoz képest differenciálja, adott esetben gyengíti, relatívvá teszi a közjogi jogalanyiság ténye. Az elvonás  (korlátozás)  viszonylagosabbá válásának határát az jelenti, hogy az elvonás vagy korlátozás az önkormányzati autonómia kiüresedéséhez vezet‑e.

   Az önkormányzati vagyon tehát az ellátott funkcióhoz kötôdô tulajdoni tárgyaktól függôen nem homogén. Saját bevételeibôl származó vagyona tekintetében az önkormányzat az Alkotmány ezen kifejezett rendelkezése (44/A. § (1) bek.) alapján magánjogi jogalany, ezért az ôt megilletô tulajdonhoz való jogra vonatkozó alkotmányos védelem feltétlen és abszolut. Az önkormányzat legalapvetôbb feladataihoz kapcsolódó törzsvagyon tekintetében ‑ ld. a helyi önkormányzatokról szóló 1990.évi LXV.tv.79.§‑át ‑ az önkormányzat közjogi jogalany, ám e feladataihoz kötôdô vagyontárgyainak elvonása egyértelmûen az önkormányzati autonómia kiüresedéséhez vezetne, ezért ôt közjogi jogalanyként is a magánjogi jogalanyoknak kijáró feltétlen és abszolut védelem illeti meg. A védelem a harmadik csoport: az önkormányzatok hatáskörébe utalt közszolgáltatásokhoz kapcsolódó vagyontárgyak esetén relatív, tekintettel arra, hogy a tulajdonjog ezek tekintetében történô elvonása az önkormányzati tulajdoni mivoltukat indokolttá tévô hatáskör sorsában osztozik. Mivel rendeltetésük az, hogy az adott hatáskör ellátásának vagyoni (tárgyi) feltételeit biztosítsák, az elôzô két esethez hasonló  feltétlen  és  abszolut védelem nem indokolt: adott esetben nem az önkormányzat (polgári jogi) tulajdonhoz való jogának sérelmérôl, hanem arról van csupán szó, hogy a tulajdonjog együtt mozog a hatáskörrel (funkcióval).

   2.3.2  Az Etv által kodifikált tulajdonjog‑mozgás (tulajdonjog‑átadás) esetében azonban nem az Alkotmány 13.§ (1) bek.‑e által megfogalmazott polgári jogi tulajdonhoz való jog védelmérôl, hanem a 13.§ (2) bek.‑e körébe tartozó közjogi természetû kisajátításról van szó. Ezt nyilvánvalóvá teszik az Etv‑nek mind anyagi jogi (17.§ (2) bek., 22.§), mind eljárási jogi rendelkezései (9.§ (2) bek., 10.§ (1) bek.). A kisajátítás ‑ melyre egyedi hatósági aktussal éppúgy sor kerülhet, mint a törvény rendelkezésével (16/1991. (IV.20.) AB hat. III.3.pont) ‑ hatálya alá tartozó tulajdonelvonással "a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen kerülhet magántulajdonba és ekkor is kizárólag közérdekû felhasználásra." (16/1991. (IV.20. AB  hat. III.3.pont). Az Etv közhatalmi‑közjogi jellegû tulajdonelvonással kapcsolatos rendelkezéseinek alkotmányosságát tehát az Alkotmány 13.§ (2) bek.‑ével kell anyagi jogilag összevetni. Ez a körülmény pedig ‑ lévén, hogy nem a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog magánjogi természetû védelmének alkotmányjogi aspektusáról, hanem a kisajátítás közjogi intézményérôl van szó ‑ a törvényhozási eljárási követelmények kérdését (kétharmados szavazatarány) irrelevánssá teszi. Az Alkotmány 44/C. §‑ának alkalmazása fel sem merül, mivel az Alkotmány a kisajátításhoz nem kíván meg kétharmados szavazatarányt.

   2.3.3  Az Etv által kodifikált kisajátítás kivételes, mivel egyszeri aktussal bocsátja az egyházak rendelkezésére a mûködésükhöz szükséges vagyontárgyakat, biztosítva ezzel a vallásszabadság alapjogának gyakorlásához nélkülözhetetlen dologi feltételeket. Az állam ezzel kapcsolatban alkotmányos kötelességének tesz eleget. Ebbôl azonban az is következik, hogy a dologi feltételek eme általános megteremtése megtörtént, és a jövôben a vallásszabadság biztosításával kapcsolatos esetleges újabb általános ‑ törvény rendelkezésén alapuló ‑ kisajátítás alkotmányosan már nem fogadható el, legfeljebb egyes esetekben, egyedi hatósági aktus alapján.

   A vallásszabadság biztosításával függ össze a kisajátítás közérkedû volta, azzal a megszorítással, hogy ennek alkotmányos kereteit is az egyszeri jelleg adja meg.

   2.4  Az önkormányzati tulajdonjognak az elidegenítési és terhelési tilalommal való megterhelése egyértelmûen a polgári jogi tulajdonjog korlátozása, ezért erre nézve az anyagi jogi alkotmányosság vizsgálata során alkalmazandó az Alkotmány 13.§ (1) bek.‑ében megfogalmazott (feltételes és relatív) védelem. A korlátozás kétséget kizáróan elkerülhetelen és szükséges, mivel másik alapjog másként nem biztosítható érvényre juttatásáról van szó, ugyanakkor az adott eset körülményeire tekintettel arányos is.

   Nem kétséges ugyanakkor, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozása ‑ minthogy egyértelmûen a 13.§ (1) bek.‑ében megfogalmazott tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme körében mozog ‑, nemcsak az említett anyagi jogi (szükségesség, arányosság), hanem törvényhozási eljárási jogi szempontból is alkotmányossági vizsgálat alá vetendô. Az Etv‑nek az elidegenítési és terhelési tilalmat kimondó rendelkezése az Alkotmány 44/C. §‑a alapján kétséget kizáróan a jelenlévô országgyûlési képviselôk kétharmadának szavazatát kívánta volna meg. Ez indokolt, mivel a szabályozás irányát megszabó, a törvényhozási tárgy lényegéhez tartozó olyan szabályról van szó, amely nélkül az adott intézmény ‑ jelen esetben az  önkormányzatok tulajdonhoz való joga ‑ érvényesülése nem garantálható. Utalni kell ezzel összefüggésben arra, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdonjog, mint alkotmányos alapjog lényeges tartalma ‑ a rendelkezési jog ‑ korlátozásának tekintette az ingatlanforgalom bizonyos körbeni engedélyhez kötését, és hangsúlyozta, hogy ehhez képest az elidegenítési tilalom a lényeges tartalmat nyilvánvalóan jelentôsebben korlátozza (7/1991. (III.28.) AB hat IV.3.).

   Az Etv 12.§‑a ezért alkotmányellenes és indokoltnak tûnik annak formai alkotmányellenesség: a kétharmados szavazatarány hiánya címén ex nunc hatállyal történô megsemmisítése, az Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi XXXII. tv. (ABtv) 43.§ (1) és (2) bek.‑e alapján. Az ABtv 43.§ (4) bek.‑e által kivételes eszközként rendelkezésre álló visszamenôleges hatállyal történô megsemmisítés az ott írt feltételek hiánya miatt nem indokolt. Figyelemmel kell lenni továbbá arra, hogy az elidegenítési és terhelési tilalmat kimondó közigazgatási határozat ellen bírósági felülvizsgálatnak volt helye. Minthogy e határozatokat 1992 tavaszán meghozták, a szóbanforgó jogviszonyok tekintetében az érintettek "különösen fontos érdeke" (ABtv 43.§ (4) bek.) a bírósági felülvizsgálat során kifejezésre jutott.

 Lezárt jogviszonyok megbolygatása a jogbiztonság szempontjából aggályos, ezért az ABtv 43.§ (4) bek.‑ének erre az esetre történô alkalmazása kifejezetten ellenjavallt.

   3.  A kárpótlási törvényhozás az elsô kárpótlási törvény (1991.évi XXV.tv.) meghozatala óta nagy utat járt be. Mind az általa ujabb törvényekkel átfogott személyi kör, mind a megtéríteni kívánt károk köre (elôbb vagyoni, majd nem vagyoni károk) szélesedett. A nem vitásan "kárpótlási" elemeket is magában foglaló Etv  a személyi kör tekintetében lépett túl az 1991.évi XXV.törvényen: az önkormányzatoknak az 1991.évi XXXIII.tv‑nyel törvénô vagyoni kárpótlását követôen másodízben került sor  jogi személy tulajdonában okozott kár  megtérítésére.

   Az Alkotmánybíróság 28/1991.(VI.3.) AB határozatában (C/pont) alkotmányosnak fogadta el a tulajdonukban kárt szenvedettek "kárpótlásának" szakaszoltságát. Az ezen határozathoz fûzött különvéleményemben szükségesnek itéltem a jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítésének törvényhozási úton történô rendezését is.

   Az  Etv ismét tesz egy lépést  ezen az úton. A jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítésére vonatkozó szakaszos törvényhozás alkotmányossága azonban csak e törvényhozási folyamatnak a 28/1991.(VI.3.) AB határozat C/2. pontjában foglaltak figyelembevételével történô lezárása után itélhetô meg.

Budapest, 1993.február 8.

Dr.Vörös Imre s.k.

Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleménye

Egyetértve a 1651/B/1991 sz. határozat rendelkezô részében foglaltakkal, indokolásának A/2.b pontjával kapcsolatban szükségesnek tartom megállapítani a következôket:

Az "állami" és az "egyházi" iskola egyaránt az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó átadására köteles. Az általuk oktatott ismeretanyag túlnyomó részének nincs vallásos tartalma, sôt vallásos vonatkozása sincs. Az egyházi iskola épp ezért egészében nem azonosulhat valamely vallás tanításaival. Vallási tanítások igazságáról a hitoktatás keretében lehet és kell állást foglalni, aminek fakultatív jelleggel az állami iskola is helyt adhat. Az egyházi iskolát az állami iskolától nem a tanított ismeretanyag, nem is a tanítás módja különbözteti meg, hanem az, hogy nevelô tevékenységét az illetô egyház valláserkölcsi értékrendjére építi és annak megfelelôen gyakorolja úgy, hogy az ne legyen teher illetôleg lelkiismereti konfliktus forrása sem a más vallású tanulók számára, sem pedig azok számára, akik egyetlen vallásnak sem hívei. A valláserkölcsi nevelés az illetô vallás tanaiból következô értékrend és az annak megfelelô emberi magatartás közvetítése ‑ ezért és ennyiben "elkötelezett" az iskola. A két iskolatípus egymással való éles szembeállítását történeti tapasztalatok nem támasztják alá. Ugyanakkor a vallás vagy más lelkiismereti meggyôzôdés szabadságának joga, valamint a mûvelôdéshez való jog mint alkotmányos alapjogok, önmagukban is kellôképpen megalapozzák plurális ‑ állami, egyházi és más iskolákat egyaránt felölelô ‑ iskolarendszer létesítésének szükségességét, mely az oktatás mellett a nevelési feladatoknak az érintettek kívánsága és választása szerint eleget tehet.

Budapest, 1993. február 8.

Dr. Herczegh Géza s.k.

Alkotmánybírósági ügyszám: 1651/B/1991.

Közzétéve a Magyar Közlöny 1993. évi 15. számában.